§ 112. [Eesti Panga sõltumatus ja aruandlus]

Eesti Pank tegutseb seaduse alusel ja annab aru Riigikogule.

Valminud:
Avaldatud: 29.08.2023

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 84. Riiginõukogu liikmeiks on:
1) ameti poolest:
d) emissioonipanga juhataja.

RKPJKa (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi arvamus) 11.05.2006, 3-4-1-3-06 – arvamus euro asjas
RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 02.04.2014, 3-3-1-72-13 – Eesti Panga määrused
RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 27.02.2015, 3-4-1-54-14 – Finantsinspektsiooni menetlusõigus I
RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 01.07.2015, 3-4-1-20-15 – Finantsinspektsiooni menetlusõigus II
EK (Euroopa Kohus) 10.07.2003, C‑11/00 – Komisjon vs. EKP
EK (Euroopa Kohus) 27.11.2012, C-370/12 – Pringle
EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt.
EK (Euroopa Kohus) 11.12.2018, C-493/17 – Weiss jt.
EK (Euroopa Kohus) 26.02.2019, liidetud kohtuasjad C-202/18 ja C-238/18 – Rimšēvičs vs. Läti

Raimund Hagelberg. Pangandust reguleerivate seaduste kujundamisest taasiseseisvunud Eestis. Mõningaid tähelepanekuid. – Juridica 2001/3, lk 153–159.

Lasse Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112. – Juridica 1999/10, lk 480–486.

Meelis Mark jt. Eesti pangandusõiguse alused. Tallinn: Juura 2003.

Uno Mereste. Põhiseaduslikkus ja keskpangasüsteem. – RiTo (Riigikogu Toimetised) 14/2006.

Ilmar Selge. Eesti Panga määrusandlusõiguse kooskõla põhiseadusega. – RiTo (Riigikogu Toimetised) 21/2010.

Siim Tammer. Finantssektori järelevalvemehhanismi struktuur ja selle riigisisene areng: kes mida ja miks teeb? – Juridica 2020/8, lk 603–613.

Andres Tupits. Euroopa Liidu riikide keskpankade õigusliku seisundi võrdlus. – Juridica 2000/1, lk 54–62.

Andres Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel. – Juridica 2001/3, lk 175–181.

Andres Tupits. Keskpanga funktsioonid. – Juridica 2001/3, lk 160–169.

Andres Tupits. Ühisraha euro kasutuselevõtu riigiõiguslikud aspektid. – Juridica 2005/7, lk 459–465.

Sven Tölp. Milleks oli vaja Eesti Panga seadust. – Juridica 1993/3, lk 53.

Villu Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100. Tallinn: Eesti Pank 2019.

Statistika
{"2023":{"09":{"allalaadimine":{"no":1},"visits":{"no":7}}}}

I. Sissejuhatus

Eesti PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 määratleb Eesti Panga (EP) kui põhiseadusliku institutsiooni tegutsemisalusena seaduse ja sätestab EP aruandluskohustuse Riigikogu ees. Sellisena seab säte paika EP positsiooni Eesti riigikorra struktuuris, kuid annab ühtlasi ka EP kui Eesti keskpanga sõltumatuse tagatised ja piirid. Otsesõnu on EP sõltumatuse nõue sätestatud Eesti Panga seaduse1 (EPS (Eesti Panga seadus)) §-s 3.

Keskpanga sõltumatuse printsiip on leidnud kajastamist ka teiste riikide konstitutsioonides või keskpankade kohastes õigusaktides. ELi tasandil on tegemist konstitutsioonilise printsiibiga, mis on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu2 (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping)) art-s 130 ning Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja3 (Statuudi) art-s 7. Vastavalt peavad nii EKP kui ka liikmesriigi keskpangad oma rahapoliitilises otsustustegevuses olema kaitstud mistahes poliitilise surve eest. Põhimõte seab ka laiemad nõuded keskpanga õiguslikule raamistikule.

Finantsjärelevalve ei ole tingimata keskpankade tuumikülesanne ning finantsjärelevalve süsteem erineb riigiti, samas on enamikus riikides keskpankadel sealjuures täita oma roll. Traditsiooniliselt on keskpanga sõltumatuse põhimõte olnud suunatud eelkõige rahapoliitilise otsustustegevuse kaitsmisele poliitiliste mõjutuste eest, kuid eriti pärast 2008. aasta finantskriisi on esiplaanile kerkinud ka finantsjärelevalve sõltumatuse vajalikkus.

II. Keskpanga sõltumatuse põhimõte

A. Keskpanga sõltumatuse vajalikkus

Algselt oli raha emiteerimine suverääni (st kuninga, keisri) õigus, mis demokraatia ja võimude lahususe kontseptsiooni arenedes liikus täidesaatva võimu, eelkõige valitsuse pädevusse.4 17. sajandi lõpus asutati esimesed algelised keskpangad peamiselt valitsuse võlgade ja sõjapidamise finantseerimiseks.5 Veel 20. sajandi alguses olid keskpangad valdavalt erakapitalil või siis osati era- ja osati avalikul kapitalil põhinevad ettevõtted, mille ülesanne oli eelkõige sõdade finantseerimine ja lühiajaliste eralaenude andmine, erisusega, et vastutasuks teatud hulgal valitsuse võlgade finantseerimise eest oli neil õigus emiteerida pangatähti (vt keskpanganduse ajaloo kohta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.II komm. (kommentaar)).6 Üldistavalt võib paljudes riikides ka 20. sajandi teise pooleni keskpanga ja valitsuse vahelist suhet iseloomustada alluvussuhtena, kus keskpank pidi käituma valitsuselt saadud juhiste kohaselt.7

Samas on valitsus poliitiline organ, mis võtab otsuste tegemisel üldiselt arvesse valimistsüklit ja populaarsusreitinguid. Sealjuures võivad konkureerivate lühiajaliste (majandus)poliitiliste eesmärkide taustal tagaplaanile jääda pikaajalised rahapoliitilised eesmärgid, nagu seda on hinnastabiilsuse tagamine. Nii võib valitsusele tunduda atraktiivne valimislubaduste finantseerimiseks täiendavalt „raha trükkida“.8 Riigieelarve defitsiidiga hädas olev valitsus võib aga soovida võtta temast sõltuvalt keskpangalt laenu või müüa keskpangale riigi võlakirjasid, kusjuures rahapakkumise suurenemise tõttu väheneb ka riigivõla reaalväärtus.9 Rahapoliitilist pädevust omaval valitsusel võib paratamatult tekkida ka kiusatus lühiajaliselt majanduspoliitiliste eesmärkide saavutamiseks, nagu majanduskasvu soodustamine või tööpuuduse vähendamine, alandada intressimäärasid. Mistahes rahapakkumise suurenemise varjuküljena suureneb aga inflatsioon. Lühiajalise kiire inflatsiooni korral peaks kas järgmine või tagasivalitud sama valitsuskoosseis inflatsiooni alandamiseks intressimäärasid taas tõstma. Kujuneb nn poliitiline majandustsükkel ning suureneb majanduslik volatiilsus.10 Kontrollimatu ja ekstsessiivse rahatrüki tagajärjel, eriti sõdade ajal ja poliitiliselt ebastabiilsetel perioodidel, on ajaloos ette tulnud ka hüperinflatsiooni perioode.11

1980. aastate lõpust ja 1990. aastate algusest alates on valitsusest sõltumatu keskpanga mudel saanud demokraatlikes riikides eelistatuimaks institutsionaalseks vormiks, et tagada rahanduslikku stabiilsust.12 Nimelt juurutas 1960. aastate lõpust kuni 1980. aastateni kestnud kõrge inflatsiooniga periood arusaama majanduskasvu ja inflatsiooni omavahelisest negatiivsest seosest. Riikide rahapoliitika keskmesse on tõusnud hindade stabiilsuse tagamise eesmärk.13 1990. aastate algusest alates läbi viidud erinevad empiirilised uuringud on näidanud, et just de facto sõltumatud keskpangad suudavad tagada madalama inflatsioonitaseme ja ühtlasi stabiilsema majanduskeskkonna.14 Kaasaegne keskpanga sõltumatuse põhimõte nõuab, et hindade stabiilsuse tagamise eesmärgist lähtuv rahapoliitika on sõltumatus keskpanga pädevuses ja seda tuleb teostada eraldiseisvalt valitsuse pädevusse jäävast eelarve- ja majanduspoliitikast.15

Poliitilisest survest sõltumatu ja tehnilise ekspertasutusena funktsioneeriv keskpank suudab paremini teha ebapopulaarseid otsuseid, mis võivad olla objektiivselt vajalikud rahapoliitiliste eesmärkide saavutamiseks, eelkõige inflatsioonieesmärgist kinnipidamiseks (nt tõsta intressimäärasid inflatsiooni alandamiseks). Sõltumatu keskpanga rahapoliitika ei ole niivõrd tundlik lühiajalistele poliitilistele kaalutlustele, on seega järjepidevam ja lähtub pikaajalisematest eesmärkidest.16 Samuti on leitud, et poliitilistest mõjutustest sõltumatu ja rahandusvaldkonna eksperte koondava keskpanga otsused on üldsuse silmis usaldusväärsemad.17 Keskpankade avalikustatav informatsioon on põhiline allikas, millele tuginedes kujuneb ühiskondlik inflatsiooniootus, st ootus, kui kiiresti tõusevad hinnad lähitulevikus.18 Usaldus keskpanga vastu ankurdab seega ühiskondlikku inflatsiooniootust ning aitab kaasa rahapoliitika ülekandemehhanismi toimimisele, st rahapoliitiliste otsuste mõju ülekandumisele majandusele.19

B. Põhimõte rahvusvahelisel ja Euroopa Liidu tasandil

Keskpanga sõltumatuse põhimõtet on nimetatud „euroala rahanduse nurgakiviks“, millel on ELi õiguskorras „konstitutsiooniline“ staatus, kuivõrd see on sätestatud ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-s 130 (vt ka Statuut20 art 7).21 Sealjuures on nii ELi kui ka rahvusvahelisel tasandil põhimõtte juurdumisele kaasa aidanud ka Saksamaa Liidupanga, st Deutsche Bundesbanki eeskuju, millele oli juba 1957. aastal selle kohta käiva seadusega22 antud teatud rahapoliitiline sõltumatus ning mis oli pärast Bretton Woodsi süsteemi kokkukukkumist võrreldes teiste riikidega edukam inflatsiooni ohjeldamisel ja riigi vääringu väärtuse säilitamisel.23 Rahvusvahelisel tasandil on keskpanga sõltumatuse põhimõtte levikut toetanud ka Rahvusvaheline Valuutafond (IMF).24 Vastavalt kajastub kaasajal keskpanga sõltumatuse printsiip eri riikide konstitutsioonides või riikide keskpankasid reguleerivates õigusaktides, kusjuures keskpanka reguleerivat peamist riigisisest õigusakti kutsutakse ELTLis ja Statuudis25 ning ka osas kirjanduses keskpanga põhikirjaks või statuudiks. Keskpangale antud vabaduse määra kirjeldamiseks on kasutatud nii mõisteid „autonoomia“, „sõltumatus“ kui ka „iseseisvus“.26 Kirjeldamaks keskpanga operatsioonilist vabadust, tuleks mõne autori hinnangul eelistada mõistet „autonoomia“, samas kui „sõltumatus“ viitab institutsiooniliste piirangute puudumisele.27 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 kommenteerimisel kasutab autor Eesti õiguskirjanduses ja seadusandluses esindatud ühtset mõistet „sõltumatus“.28

C. Keskpanga sõltumatuse põhimõte Eesti õiguskorras

1. Enne Teist maailmasõda

Enne Teist maailmasõda erinevatel aegadel Eestis kehtinud konstitutsioonilistes aktides ei olnud otseselt sätteid EP ega selle sõltumatuse kohta. VAK (Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord. 4. juuni 1919.) 1919 § 11 punkti b kohaselt anti õigus otsustada „laenude ja raha tegemist“ Asutavale Kogule „selle ajani kui põhiseaduses ettenähtud seadusandline asutus oma tegevust ei ole algatanud“. 1920. ja 1937. aasta PSis sarnaseid sätteid ei olnud.29 EP juhindus tegevuses enda põhikirjast.

1919. aasta põhikirjaga30 sai EP ainuõiguse EV (Eesti Vabariik) piires anda välja pangatähti ning ülesande „korraldada rahaliikumist Eesti Vabariigis, kergendada maksuõiendusi nii sise- kui väljamaal ja kanda hoolt vabade kapitalide kasuliku mahutamise eest“. Samas pidi EP töötama EV (Eesti Vabariik) valitsuse „juhatuse ja kontrolli all“ ja „pangatähtede valmistamine ja väljaandmine, nende tagasivõtmine ja kustutamine“ pidi samuti sündima rahaministeeriumi ja „riigi kontrolli esitajate otsekohese järelevalve all“ (vt § 1, § 12). 1921. aasta seisuga oli aktsiapangana loodud EP tegelikult valitsuse ainuomandis ja rahaministri valitsemise all, kellel oli omakorda ainuõigus määrata EP nõukogu ja juhatuse liikmed.31 Vabariigi algusaastate ekstensiivne laenutegevus ja katteta rahatähtede väljaandmine viis EV (Eesti Vabariik) majanduslikult raskesse seisu ning päädis 1927. aasta raha- ja keskpangareformiga, mille tulemina jõustus 1928. aastal uus rahaseadus32 ja EV (Eesti Vabariik) seadusliku maksevahendina tuli marga asemel käibele kroon ning kehtima hakkas ka uus EP põhikiri33. Põhikirjaga delegeeris valitsus EP-le 25 aastaks ainuõiguse emiteerida EV (Eesti Vabariik) pangatähti (vt § 1, § 51 p 1) ja EP sai peaülesandeks nende tähtede väärtuse kindlustamise, mille jaoks ta pidi „põhikirja piirides korraldama raha ringvoolu ja krediiti“ (§ 2), fikseerides nii EP eksklusiivse pädevuse EV (Eesti Vabariik) emissioonipangana.34 1928. aastal jõustunud põhikirja kohaselt ei olnud „valitsus ega tema asutused“ õigustatud mingisuguseid põhikirjas fikseerimata erikorraldusi tegema kogu selle aja jooksul, mil EP-l oli emissiooni ainuõigus (§ 46 lg 2). Samas oli EP ühe talitusena märgitud „valitsusele ajutiste laenude andmist jooksva aasta riigi eelarves ettenähtud kuludeks“ (§ 51 p 11). Sealjuures peeti kõiki riigi ja riigiasutuste pangaarveid EPs, kusjuures riigi siselaenude väljalaskmine ja valitsemine pidi sündima EP kaudu (§ 44). Rahaministril oli õigus määrata panka „valitsuse komissar“, kes võis võtta osa kõigist EP nõukogu koosolekutest sõna- ja protestiõigusega (§ 45) ja nõuda EP „raamatute ettenäitamist“ ja „omale tarbilikke teateid“ (§ 46 lg 1). Samuti oli VV-l (Vabariigi Valitsus) õigus emissiooniõigus EP-lt ära võtta olukorras, kui EP ei täida talle ettenähtud kohustusi. Panga emissiooniõiguse lõppemise või kaotamise puhul oli VV-l (Vabariigi Valitsus) õigus Riigikogu otsusel pank täielikult riigile üle võtta, ülevõtmisõiguse kasutamata jätmisel võis erakorralise täiskogu koosoleku otsuse põhjal otsustada, et EP jätkab oma tegevust uue põhikirja alusel ja ilma „emissiooni panga eesõiguseta“ (§ 70 ja 71). Samuti kuulusid enamik EP aktsiatest 1930. aastatel valitsusele.35 Kuigi enne Teist maailmasõda tegutsenud EP-l oli eristaatus võrreldes teiste pankadega ning teatud autonoomia, eriti raha emiteerimisel, siis kaasaegse käsitluse kohaselt ei saa enne Teist maailmasõda tegutsenud EPd pidada valitsusest täielikult sõltumatuks keskpangaks (vt ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.III.A komm. (kommentaar)).

2. Pärast taasiseseisvumist

1992. aasta PSi tekstis ei ole otsesõnu sätestatud EP sõltumatust nagu riigikontrolli (§ 132), õiguskantsleri (§ 139 lg 1) ja kohtute (§ 146) puhul. Asjaolule, et PS-s (Eesti Vabariigi põhiseadus) puudub sõnaselge säte EP sõltumatuse kohta (valitsusest) on osutanud ka VV (Vabariigi Valitsus) PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) juriidilise ekspertiisi komisjoni nõustanud prof. H. Schäffer.36 Samas peaks PSi loojate hinnangul PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 sõnastus „põhiseaduslikus keeles kinnitama, et EP-l pole vähimatki alluvusvahekorda valitsusega“.37 Ka kaasaegses Eesti õiguskirjanduses on konsensus, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 annab EP sõltumatuse tagatised.38 Otsesõnu on EP sõltumatuse nõue sätestatud EPS (Eesti Panga seadus) §-s 3.39

EP taasrajamise ja EV (Eesti Vabariik) taasiseseisvumise algusaastatel olid õigus- ja majandusteadlaste seas teravad arutelud EP ja VV (Vabariigi Valitsus) omavahelise täpse rolli- ja pädevusjaotuse üle. Põhjendusega, et PSi kohaselt on kogu täitevvõim VV (Vabariigi Valitsus) pädevuses ja selle jaotumine ei ole PSi kohaselt lubatav, heideti EP-le ette riik riigis olemist.40 Praktikas jäi aga peale konsensus, et keskpanga sõltumatuse põhimõttest tulenevalt peabki EP teatud mõttes olema riik riigis, kuhu koonduvad rahapoliitilised küsimused.41 Seoses Eesti rahapoliitilise pädevuse üleminekuga ELi tasandile ei oma eelnev küsimus kaasajal enam niivõrd aktuaalset tähendust (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV komm. (kommentaar)). Sarnaselt on Saksa õiguskirjanduses leitud, et Bundesbank on seoses EKPSi tööle hakkamisega kaotanud riik riigis staatuse, mis sellele omal ajal omistati.42

III. Keskpanga sõltumatuse aspektid

Eri riikide keskpankade tegelikku sõltumatuse määra on üritatud mõõta ja omavahel võrrelda, võttes aluseks faktoreid nagu poliitiline, majanduslik ja õiguslik sõltumatus.43 Näiteks Rahvusvaheliste Arvelduste Panga (BIS) uuringus on pööratud tähelepanu pigem õiguslikule komponendile ja leitud, et keskpanga reaalne sõltumatuse määr oleneb sellest, kui täpselt on riigi seadustes sätestatud keskpanga mandaat; kuidas on eristatud valitsuse ja keskpanga omavahelisi ülesandeid; kas keskpangal on keelatud valitsust rahastada; millisel määral on keskpangale antud autonoomia ise seada rahapoliitilisi vahe-eesmärke; kas ja kuidas on reguleeritud keskpanga ametnike ametisse määramise kord ja ametiaja pikkus.44 Keskpanga de jure sõltumatus ei tähenda alati aga seda, et keskpangal on de facto sõltumatus, mis on vajalik selleks, et keskpank suudaks täita oma põhieesmärki tagada stabiilne inflatsioonitase.45 Siiski saab eeltoodud õiguslikke aspekte näha tagatisena keskpanga sõltumatusele.46

VV (Vabariigi Valitsus) PSi juriidilise ekspertiisi komisjoni nõustanud prof. H. Schäffer leidis 1996. aastal, et „kuna Eesti pürib EU liikmeks, tuleks tal tarvitusele võtta abinõud, andmaks tõhusaid garantiisid sõltumatu riikliku panga tekkeks, mis oleks kord integreeritav Euroopa Keskpankade Süsteemi (ESCB)“.47 ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-st 13048 (samas sõnastuses Statuudi art 7) tuleneb nõue, et tagatud peab olema liikmesriigi keskpanga sõltumatus.49 Samas on just euro ülevõtmise eelduseks vastamine nn lähenemiskriteeriumitele (Maastrichti kriteeriumid), millel on nii majanduslik kui ka õiguslik komponent (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 140 lg 1 ja PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.III.C komm. (kommentaar)). Õiguslik komponent nõuab riigi õiguse kooskõla ELTLi ja Statuudiga (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 130 ja 131).50 Alates 1998. aastast kasutatakse EKP ja ka Euroopa Komisjoni koostatavates lähenemisaruannetes51 liikmesriikide õigusaktide ELi aluslepingutele vastavuse hindamisel 1995. aastal Euroopa Rahainstituudi (st EKP eelkäija, vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.III.C komm. (kommentaar)) määratletud keskpanga sõltumatuse kriteeriume52. Sarnaselt on ka kommenteerimise hetkel viimases, 2020. aasta lähenemisaruandes EKP eristanud funktsionaalse, institutsioonilise, isiku- ja finantssõltumatuse kriteeriumit53; Euroopa Komisjon institutsioonilist, finantsilist ja personaalset sõltumatust54. Teemakohases kirjanduses on samuti nimetatud institutsioonilist, finantsilist, personaalset, funktsionaalset (osa autoreid ka funktsionaal-operatsioonilist) kriteeriumit ning täiendavalt mainitud õigusliku sõltumatuse kriteeriumit.55 Sisuliselt peegeldavad ja süstematiseerivad need nõuded, küll ELi kohaste erisustega, ka rahvusvahelisel tasandil tunnustatud praktikat ja arusaamasid.56 Eesti pidi looma vastavad tagatised EP sõltumatusele selleks, et kasutusele võtta euro, ning peab nende kriteeriumite täitmise tagama ka praegu, olles eurosüsteemi liige. Vastavalt peab kooskõlla olema viidud EP kohane õiguslik raamistik.

A. Institutsiooniline sõltumatus

EKP, liikmesriikide keskpankade ja nende otsuseid tegevate organite liikmete institutsioonilise sõltumatuse garantii on otsesõnu sätestatud ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-s 13057 ja Statuudi art-s 7.58 Vastavalt peavad EKP ja liikmesriikide keskpangad ja nende otsuseid tegevate organite liikmed saama täita EKPSi liikmelisusest tulenevaid ülesandeid ja kohustusi sekkumise ja juhisteta kolmandate osapoolte poolt, olgu nendeks osapoolteks ELi institutsioonid, organid või asutused või liikmesriikide valitsused või teised organid. Seejuures on säte sõnastatud kahesuunaliselt: ühest küljest ei tohi mistahes kolmas osapool sekkuda EKP või liikmesriigi keskpanga ja nende otsustusorganite tegevusse ja teisest küljest ei tohi EKP ega liikmesriigi keskpank või nende otsustusorganite liikmed ise selliseid juhiseid ka taotleda või lasta kolmandatel osapooltel enda otsustustegevuses osaleda.59 Põhimõtet peegeldab ka EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 1 ja 11 sõnastus.

ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 130 ja Statuudi art 7 mõte on kaitsta keskpanka igasuguse poliitilise surve eest.60 Eesti õiguskirjanduses on vastavalt leitud, et EP poliitiline sõltumatus täidesaatvast võimust väljendub selles, et VV-l (Vabariigi Valitsus) ei ole õigust sekkuda EP juhtorganite tegevusse ja anda nendele korraldusi.61 Samas laiendavad ELTLi, Statuudi ja EPSi sõnastused EP institutsioonilise sõltumatuse garantiid kaugemale VVst ning ka suhetele teiste täidesaatva riigivõimu asutustega ja ka kolmandate isikutega. Näiteks on EKP hinnangul keelatud seadustes sätestada EP sõnaselge kohustus konsulteerida enne enda otsuste tegemist kolmandate isikutega.62 Eelnev ei tähenda aga seda, et EP ei tohiks vajadusel asuda dialoogi teiste asutustega. ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 130 ja Statuudi art 7 ei välista VV (Vabariigi Valitsus) ja EP omavahelise koostöö võimalust, kuid see peaks toimuma koordinatsiooni-, mitte subordinatsioonisuhte raames.63 Lõppastmes on institutsioonilise sõltumatuse nõude eesmärk see, et EP juhtorganite liikmed saaksid teha enda mandaadist lähtuvaid otsuseid, ilma et neid sealjuures mõjutatakse.64

Keelatud ei ole vastupidine olukord, kus EP saab anda VV-le (Vabariigi Valitsus) nõu majanduspoliitilistes küsimustes. VV (Vabariigi Valitsus) ei tohi langetada olulisi majanduspoliitilisi otsuseid ilma EP seisukohta ära kuulamata (EPS (Eesti Panga seadus) § 4 lg 2). Kirjanduses on leitud, et keskpank peaks siiski olema ettevaatlik liigse sekkumise eest majandus- ja eelarvepoliitikasse ning poliitilisse debatti. Hoiduma peaks ka liiga tihedalt lävimast enda otsustest mõjutatud sidusrühmadega. Vastasel juhul võidakse keskpangas hakata nägema poliitilist jõudu ja kaob veendumus, et keskpank on tõepoolest sõltumatu ekspertasutus.65

EP ja selle juhtorganite liikmed võivad EKPSi ülesannete täitmisel taotleda ja saada täitmiseks juhiseid EKP-lt (EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg-s 11). ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-st 130 ja Statuudi art-st 7 tulenev sõltumatuse tagatis sellises EKP ja liikmesriigi keskpanga omavahelises suhtes ei kehti, kuivõrd liikmesriikide keskpangad peavad toimima kooskõlas EKP suuniste ja juhistega (vt Statuut art 12 lg 1, art 14 lg 3; PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B komm. (kommentaar)).66 Samas on leitud, et EKP sellised juhised ja suunised alluvad Statuudi art 35 lg 1 kohaselt Euroopa Liidu Kohtu (ELK) kontrollile. Vajadusel saab liikmesriigi keskpank taotleda talle adresseeritud siduva otsuse või suunise tühistamist.67

Õiguskirjanduses on leitud, et EKPSi-väliste ehk liikmesriigi keskpanga Statuudi art 14 lg 4 kohaselt „omal vastutusel ja kulul“ dispositiivsete ülesannete täitmisele68 ei laiene ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-ga 130 ja Statuudi art-ga 7 antud sõltumatuse tagatis (vt Statuudi art 14 lg 4 osas PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B komm. (kommentaar)).69 Kuna EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 1 sõnastuse kohaselt on EP igasuguses, mitte üksnes rahapoliitilises tegevuses sõltumatu muudest riigiasutustest, on aga mõeldav, et riigisiseselt laiendab EPS (Eesti Panga seadus) sõltumatuse garantiid ka EP niisugustele ülesannetele, mis ei ole hõlmatud ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 130 kaitsega. Igal juhul peab tagatud olema, et EP-l oleks piisavad vahendid ka dispositiivsete ülesannete täitmiseks ja selliste ülesannete täitmine ei tohiks ohustada EP poolset EKPSi ülesannete täitmist (vt Statuut art 14 lg 4 sõnastust ja finantssõltumatuse kohta allpool § 112.III.D komm. (kommentaar)).70

B. Personaalne sõltumatus

Keskpanga institutsioonilise sõltumatuse kriteeriumit täiendab personaalse ehk isikusõltumatuse nõue71, mille sisu on kaitsta välismõjutuste eest kitsalt keskpanga juhtorganite liikmeid.72 Juhtorganite liikmete valimiseks peab olema läbipaistev kord ja muud tagatised, et selliseid otsuseid ei tehtaks meelevaldselt. Selgelt peab olema sätestatud ka kord ja alused juhtorgani liikme tagandamiseks, et ennetada juhtorgani liikme kõrvaldamist meelevaldsetel alustel.73 Personaalset sõltumatust tagavad keskpanga juhtorgani liikmete võrdlemisi pikad ja seadusega sätestatud ametiajad.74 EKP jaoks on ka oluline, et liikmesriigi keskpanga juhtorgani liikmete mistahes muud ülesanded või tegevused ei ole sellised, et need võiksid sattuda vastuollu ülesannetega, mida keskpank EKPSi raames täidab.75

PSis on EP organitena nimetatud EP nõukogu, selle esimeest ja teisi liikmeid (§ 65 p 7 ja 9, § 74, § 78 p 11 ja 12) ning EP presidenti (§ 74, § 78 p 12). EPSis on EP järelevalve- ja juhtimisorganitena nimetatud EP nõukogu (§ 6), selle esimeest (§ 7) ja liikmeid (§ 8), aga ka EP presidenti ja asepresidente (§ 10) ning EP juhatust (§ 13). Õiguskirjanduses on EP juhtorganitena välja toodud nõukogu ja presidenti76, täiendavalt ka juhatust ja asepresidente77. ELi aluslepingud toovad esile ja annavad teatud eristaatuse keskpanga juhatajale, kelleks Eesti puhul on EP president. Samas peavad EKPSi ülesandeid täites keskpanga juhatajaga samu tagatisi omama ka teiste juhtorganite liikmed (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 130 ja Statuudi art 7).78

EP tegevust juhib EP juhatus, mis koosneb selle esimehest, kelleks on EP president, ja asepresidentidest (EPS (Eesti Panga seadus) § 13 lg 1). EPS (Eesti Panga seadus) § 10 lg-s 3 on eraldi rõhutatud, et EP president ja asepresidendid on oma ülesannete täitmisel sõltumatud ega või olla muus ametis, teenistuses või osaliseks tegevuses, mis olemuselt piirab või võib piirata EP sõltumatust või avaldada negatiivset mõju EP eesmärkide saavutamisele või ülesannete täitmisele.

EP president on EP põhiline esindus- ja juhtorgan ning EP-le kuuluvate täidesaatva võimu volituste teostaja (vt EPS (Eesti Panga seadus) § 11 EP presidendi pädevuste kohta).79 Eriline staatus oli „emissioonipanga juhatajal“ ka näiteks 1937 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 84 lg 1 punkt d kohaselt, kuivõrd tegemist oli ameti poolest Riiginõukogu liikmega. Eurosüsteemi kuuluva keskpanga juhatajana kuulub EP president aga EKP nõukogusse (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 283 lg 1, Statuut art 10 lg 1), mille pädevuses on ELi rahapoliitika määratlemine (Statuut art 12 lg 1). Saksa õiguskirjanduses on Bundesbanki kontekstis leitud, et EKP nõukogu töös osalev eurosüsteemi keskpanga juhataja tegutseb liikmesriigi esindajana ja teostab sealjuures liikmesriigi riigivõimu. Liikmesriik saab mõjutada ELi rahapoliitikat just seeläbi, et tema keskpanga juhataja osaleb EKP nõukogus töös. Keskpanga presidendi teostada on seega jäänud see osa euroala liikmesriigi rahapoliitilisest pädevusest, mis ei ole kandunud üle ELi tasandile (vt rahapoliitilise pädevuse ülemineku osas PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.A komm. (kommentaar) ja PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B komm. (kommentaar)).80

Statuudi kohaselt peab EKPSi liikme keskpanga juhataja ametiaeg olema vähemalt viis aastat ja olema sellisena ka keskpanga põhikirjas sätestatud (Statuut art 14 lg 2). EP presidendi nimetab seitsmeks aastaks ametisse Vabariigi President EP nõukogu ettepanekul ja mitte rohkemaks kui üheks järjestikuseks ametiajaks (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 12, EPS (Eesti Panga seadus) § 10 lg 1).81 EP asepresidendid nimetab viieks aastaks ametisse EP nõukogu EP presidendi ettepanekul (EPS (Eesti Panga seadus) § 10 lg 21).

EPS (Eesti Panga seadus) § 12 lg-s 4 on sätestatud nõue, mille kohaselt võib EP presidendi ja asepresidendi tagasi kutsuda ainult Statuudi art 14 lg-s 2 sätestatud alustel, milleks on isiku mittevastamine tingimustele, mis on vajalikud tema kohustuste täitmiseks, või kui isik on süüdi tõsises üleastumises.82 Ametist vabastamise otsuse peale võib keskpanga juhataja ise või EKP nõukogu esitada Euroopa Kohtusse hagi aluslepingute või mõne selle kohaldamist puudutava õigusnormi rikkumise alusel (Statuut art 14 lg 2). Sama kehtib ka keskpanga presidendi ametiaja peatamise kohta, mis võib tegelikult kaasa tuua ametist vabastamise. Euroopa Kohus on näiteks tühistanud Läti korruptsiooni ennetamise ja tõkestamise büroo (läti Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs) otsuse, millega keelati Läti Panga presidendil I. Rimšēvičsil ajutiselt täita oma ametikohustusi.83 Erinevalt keskpanga juhatajast ei ole keskpanga teiste juhtorganite liikmetel aga õigus pöörduda Euroopa Kohtu poole, kui neid on õigusvastaselt tagandatud.84

EP nõukogu teostab järelevalvet EP tegevuse üle (vt EP nõukogu ainupädevuste osas EPS (Eesti Panga seadus) § 9 lg 2). EP nõukogu koosneb esimehest, Riigikogu fraktsioonide esindajatest ja valdkonna asjatundjatest (EPS (Eesti Panga seadus) § 6 lg 1). Alates 2. maist 2020 kehtiva EPS (Eesti Panga seadus) § 6 lg 2 kohaselt lähtutakse EP nõukogu moodustamisel põhimõttest, et iga Riigikogu fraktsioon esitab ühe oma liikme ja EP nõukogu esimees neli valdkonna asjatundjat liikmekandidaatideks.85 EP nõukogu esimehe nimetab ametisse Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 7, EPS (Eesti Panga seadus) § 7 lg 1) ja nõukogu teised liikmed nimetab Riigikogu ametisse Riigikogu rahanduskomisjoni ettepanekul (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 9, EPS (Eesti Panga seadus) § 8 lg 1).

EP nõukogu esimehe ametiaeg on viis aastat (EPS (Eesti Panga seadus) § 7 lg 1). EP nõukogu valdkonna asjatundjast liikme volitused algavad tema nimetamise otsuse jõustumisel ja lõpevad EP nõukogu esimehe volituste lõppemisel. Riigikogu liikmest EP nõukogu liikme volitused algavad tema nõukogu liikmeks nimetamise otsuse jõustumisel ja kestavad kuni tema Riigikogu liikme volituste peatumise või lõppemiseni (EPS (Eesti Panga seadus) § 8 lg 5). Sealjuures võib 2. mail 2020 jõustunud EPSi redaktsiooni kohaselt EP nõukogu esimehe (EPS (Eesti Panga seadus) § 7 lg 12) ja ka teised EP nõukogu liikmed (EPS (Eesti Panga seadus) § 8 lg 9) ametisse nimetada kuni kaheks järjestikuseks ametiajaks. Seadusemuudatuse eesmärk oli seada ametiaegade arvule ülempiir ja tagada seeläbi liikmete rotatsioon.86

EP nõukogu esimehe ja liikme tagasikutsumise alused on EPSis sätestatud teisiti ja spetsiifilisemalt kui EP presidendi ja asepresidentide puhul.87 Riigikogul on õigus kutsuda tagasi EP nõukogu esimees või EP nõukogu liige siis, kui isiku suhtes on jõustunud süüdimõistev otsus kriminaalasjas, pankrotimäärus, ärikeelu kohaldamine või seaduse alusel ettevõtjaks olemise õiguse äravõtmine, samuti kui isik ei vasta enam seadustest tulenevatele nõuetele, on olulisel määral enda kohustused jätnud täitmata, kahjustanud EP huve või on muu mõjuv põhjus, millest tingituna nõukogu liige on sobimatu oma kohustusi täitma (EPS (Eesti Panga seadus) § 12 lg 1). Riigikogu võib fraktsiooni esindaja EP nõukogust tagasi kutsuda, kui fraktsiooni esindaja lahkub fraktsioonist, ja nimetada fraktsiooni uue esindaja (EPS (Eesti Panga seadus) § 12 lg 3).

PSi loomisel olid arutelud, kuidas reguleerida EP juhtorganite valimise ja volitustega seonduvat.88 Hiljem on õigusteadlaste seas diskuteeritud, kas PSi tasandil oleks vaja sätestada EP presidendi kui põhiseadusliku institutsiooni juhi volituste kestus.89 Arvestades, et teiste ELi liikmesriikide praktikas on keskpanga organi liikmete volituste kestus sarnaselt Eestiga reguleeritud keskpanga statuudis, mitte põhiseaduses90, ja EP presidendi ametiaja miinimummäär on sätestatud ELi tasandil, ei ole küsimus kriitilise tähtsusega.

C. Funktsionaalne sõltumatus

Funktsionaalne sõltumatus nõuab, et keskpanga tegevuse eesmärk, ülesanded, pädevused ja volitused ning ka piirangud keskpanga tegevusele oleksid seadustes sätestatud selgelt, täpselt ja mittevastuoluliselt91, et muu hulgas vältida ebaselgust ja konflikte, mis võivad tekkida keskpanga ja valitsuse omavahelises rollijaotuses.92 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 sõnastus, mille kohaselt EP tegutseb seaduse alusel, toetab eeltoodud käsitlust. Samas peab sellises seaduses sätestatu olema täpne, konkreetne ja mittevastuoluline.

1. Seadus, mille alusel Eesti Pank tegutseb

Keskpanga õigusliku raamistiku valik mõjutab seda, kui hõlpsasti saab keskpanga mandaati, st tema õigusi ja kohustusi vastavalt oludele muuta ja seega avaldab see mõju ka keskpangale delegeeritud riigivõimu püsivusele.93 EKP on leidnud, et õigusraamistik, mis lubab keskpanga institutsioonilist töökorraldust sageli muuta, mõjutab ka organisatsioonilist ja juhtimisega seotud stabiilsust ning avaldab seeläbi negatiivset mõju keskpanga sõltumatusele.94 Hierarhiliselt kõrgemal positsioonil asuvate õigusaktide nagu põhiseaduse või konstitutsiooniliste seaduste muutmine on võrreldes lihtseadustega keerukam. Keskpangaga seonduva sätestamine kõrgema astme õigusaktis annab keskpangale seega suurema tagatise sõltumatusele, sh tema mandaadi ja talle delegeeritud riigivõimu püsimiseks.95

EP peamised pädevused on sätestatud PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 111, kuid säte ei vasta seoses eurosüsteemi kuulumisega enam tegelikkusele ning Riigikohtu hinnangul on selle toime peatunud. Sätte formaalne muutmine ja kehtetuks tunnistamine on pidevalt olnud Eesti õigusteadlaste seas arutelu all (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111 muutmise või kehtetuks tunnistamise osas PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.V komm. (kommentaar)).

Eesti tasandil on peamine seadus, mille alusel EP tegutseb ja kus on sätestatud EP tegevuse eesmärk, ülesanded, järelevalve- ja juhtorganid ning nende pädevused, EPS (Eesti Panga seadus). PSi loojad on andnud EP mandaadi püsivusele ning seeläbi ka sõltumatusele lisatagatise sellega, et EPS (Eesti Panga seadus) ei ole lihtseadus, vaid konstitutsiooniline seadus, mille vastuvõtmiseks ja muutmiseks on nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg 2 p 12).96

On olemas ka EP nõukogu kinnitatud Eesti Panga põhikiri97 (Põhikiri), mis reguleerib peamiselt EP sisemise töökorraldusega seonduvaid küsimusi. EP sisemise töökorralduse alused on kirjeldatud küll Põhikirjas, mille kinnitamise pädevus kuulub EP nõukogule (EPS (Eesti Panga seadus) § 9 lg 2 p 5), kuid EP olulisemad institutsioonilised küsimused on siiski sätestatud EPSi tasandil (vt EP riigisisese õigusliku raamistiku osas ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.III.B.1 komm. (kommentaar)).

ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) ja Statuut loovad erinõuded, millele liikmesriigi keskpanga põhikiri peab vastama (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 131, Statuut art 14 lg-d 1 ja 2), kuid ELi aluslepingute tähenduses tuleks EP põhikirja ehk statuudina näha eelkõige EPSi (vt üleval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.II.B komm. (kommentaar)). Eelnev ei tähenda, et ka EP Põhikiri ei peaks olema kooskõlas ELi aluslepingutes sätestatuga.

EP peab oma tegevuses juhinduma ka PSist, PSTSist, ELTList, Statuudist, EKP õigusaktidest ja muudest seadustest (EPS (Eesti Panga seadus) § 1 lg 3, Põhikiri § 1 lg 1). EKP-l on õigus anda määrusi, võtta vastu otsuseid, anda suuniseid ja juhiseid ning esitada ka õiguslikult mittesiduvaid soovitusi ja arvamusi, (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 132 lg 1, Statuut art 12 lg 1, art 34 lg 1).

2. Eesmärk ja ülesanded

Funktsionaalse sõltumatuse nõue ei tähenda, et keskpank peaks olema sõltumatu oma eesmärkide seadmisel, vaid pigem on see vabadus valitsuse sekkumiseta valida instrumentide vahel, millega täita talle pandud eesmärke (vt instrumentide osas täpsemalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.C.3 komm. (kommentaar)).98 Keskpanga eesmärkide sätestamine on üldjuhul seadusandja, mitte keskpanga ülesanne99 ning keskpankadele sõltumatuse andmise eesmärk on aidata kaasa selle eesmärgi saavutamisele.100

ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) ja Statuudi kohaselt on EP esmane rahapoliitiline eesmärk101 hindade stabiilsuse säilitamine (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg 1, art 282 lg 2 ning Statuut art 2).102 EKP seisukohast tulenevalt peab EP eesmärk ka riigisiseselt olema määratletud selgelt ja õiguskindlalt ning olema täielikus kooskõlas hinnastabiilsuse esmase eesmärgiga.103 Vastavalt on EP eesmärk sõnastatud EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg-s 1, erinevalt aga PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111 ls-s 2, mis seab EP ülesandeks „vääringu“ stabiilsuse eest hea seismise. Kuigi PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111 toime on Riigikohtu otsuse104 kohaselt peatunud, mõjub EPSi ja PSi erinev ning vastuoluline sõnastus EP mandaati õõnestavalt ega ole kooskõlas EKP seisukohaga. Selguse huvides tuleb PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111 ülevaatamisel kaaluda sätte sõnastuse korrigeerimist või PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111 kehtetuks tunnistamist (vt ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.V komm. (kommentaar)).105

Keskpangale seatud eesmärkidest sõltuvad tema teostatava rahapoliitika sisu ja sellekohased ülesanded.106 EP kui eurosüsteemi liikme hinnastabiilsuse eesmärgist lähtuvad rahapoliitilised põhiülesanded on toodud ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg-s 2 ja Statuudi art 3 lg-s 1 (vt vastavalt EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 1–2, 4).107 Kirjanduses on sõltumatust valitsusest eriti oluliseks peetud välisvaluutareservide hoidmise ja haldamise puhul. Vahetuskursipoliitikas kaasarääkimisvõimalust ja välisvaluutatehingute tegemise võimalikkust on käsitletud keskpanga operatsioonilise sõltumatuse elemendina (vt ülesannete kohta täpsemalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B ja § 111.V.B.1 komm. (kommentaar)).108

EP kui eurosüsteemi liikme kohustus on kooskõlas ELTLiga toetada ka ELi üldist majanduspoliitikat ja kaasa aidata muude majanduspoliitiliste eesmärkide saavutamisele, kahjustamata sealjuures aga hindade stabiilsuse säilitamise eesmärki (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 119 lg 2, art 127 lg 1 ls 2, art 282 lg 2 ls 1, EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 1) (vt täpsemalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.C komm. (kommentaar)).

Riigisisesel tasandil on EP-le võimalik anda ka funktsioone, mis ei kuulu Statuudi ega ELi aluslepingute kohaselt EKPSi pädevusse. Samas on EKP-l õigus sellise ülesande täitmist keelata, kui ta leiab, et see segab EKPSi eesmärkide ja ülesannete täitmist (Statuut art 14 lg 4, vt ELi aluslepingutega antud sõltumatuse garantii laienemise osas sellistele ülesannetele PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.A komm. (kommentaar)). Funktsionaalse sõltumatuse tagatisena toimib ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 sõnastus, mis seab EP tegutsemisaluseks seaduse, vastavalt ka EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 8, mille kohaselt saab EP-le panna uusi ülesandeid üksnes seadusega ja need ei tohi olla vastuolus EP põhieesmärgi ja -ülesannetega (vt EP ülesannete kohta täpsemalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B komm. (kommentaar) ja § 111.V.B.1 komm. (kommentaar)).

On tavapärane, et lisaks rahapoliitilisele hinnastabiilsuse tagamise eesmärgile on keskpankadel oluline roll ka finantsstabiilsuse tagamisel.109 Finantsstabiilsuse tagamise tähtsus on aina aktuaalsemaks saanud pärast 2008. aasta finantskriisi. Samas ei sea ELi aluslepingud liikmesriikide keskpankade primaarseks eesmärgiks finantsstabiilsuse tagamist, vaid on üksnes mainitud EKPSi rolli sellele teatud kontekstis kaasa aidata.110 Siinpuhul tuleb tähele panna, et finantsstabiilsus on ELi tasandil erinevates kontekstides kasutatud mõiste, mille saavutamine on antud erinevatele institutsioonidele.111 EKP definitsiooni kohaselt tähendab finantsstabiilsust seisundit, kus finantsvahendajaid, -turge ja -turuinfrastruktuure hõlmav finantssüsteem suudab vastu seista šokkidele ja ootamatule finantstasakaalu kaotusele.112 EP on finantsstabiilsust defineerinud kui finantsvahenduse sujuvat toimimist nii tavaolukorras kui ka ootamatute ebasoodsate olude korral.113 EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 3 kohaselt on EP ülesanne finantssüsteemi stabiilsusele kaasaaitamine ja finantssüsteemi makrotasandi usaldatavusjärelevalve teostamine.114 Kuigi finantsstabiilsuse ja hinnastabiilsuse eesmärgid on omavahel vastasmõjus115, peaks mistahes vastuolude korral siiski primaarne olema hinnastabiilsuse tagamise eesmärk ning on vaieldav, millisel määral laieneb ELi aluslepingutega antud sõltumatuse garantii EP tegevusele finantsstabiilsuse tagamisel, eelkõige finantsjärelevalve teostamisele (vt täpsemalt all PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.V.B komm. (kommentaar)).

3. Rahapoliitilised instrumendid

Funktsionaalne sõltumatus nõuab, et keskpangal oleksid kõik vajalikud vahendid ja instrumendid, et oma eesmärke saavutada ja ülesandeid täita ning võimalus valida kõige sobivam instrument eesmärgi saavutamiseks (mõnes allikas on siinpuhul kasutatud eraldi mõistet operatsiooniline sõltumatus).116 Saksa õiguskirjanduses on leitud, et näiteks Bundesbanki institutsiooniline garantii eeldab vähemalt minimaalsel määral rahapoliitilisi volitusi, et talle pandud ülesandeid täita.117 Samas on Eesti rahapoliitiline pädevus üle läinud ELi tasandile ja EP ülesandeks on eurosüsteemi raames kaasa aidata EKP paika pandud rahapoliitika teostamisele (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg 2 taane 1, Statuut art 3 lg 1 taane 1, EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 1, vt ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B komm. (kommentaar) ja § 111.V.B komm. (kommentaar)). EP viib eurosüsteemi rahapoliitikat ellu ELi tasandil paika pandud operatsioonilises raamistikus, mille peamised instrumendid on rahaturgudel teostatavad avaturuoperatsioonid ning laenamise ja hoiustamise püsivõimaluste pakkumine (vt ka Statuudi IV peatükk ja EPS (Eesti Panga seadus) § 14 p-d 1–4).118

Saksa õiguskirjanduses on leitud, et keskpanga kasutatavad instrumendid on piiratud sellega, et ka keskpank on olemuselt pank, mis peab tegutsema vabal konkurentsil põhinevas turumajanduslikus vormis, olles integreeritud pangandussüsteemi.119 Sellest tulenevalt on arvatud, et keskpank peaks olema ettevaatlik avaliku võimu volituste kasutamises.120 Eesti õiguskirjanduse kohaselt tuleks avaliku õiguse põhimõtetega arvestada ka avalike ülesannete täitmisel eraõiguslikus vormis.121 Samas on keeruline tõmmata piire, kas keskpank tegutseb konkreetses olukorras eraõiguslikus või avalik-õiguslikus vormis. Näiteks on Riigikohus leidnud, et EP ning krediidi- või finantseerimisasutuste vaheline kontosuhe võib olla eraõiguslik suhe, kuid EP otsus, kas selline konto avada või mitte, võib üheaegselt vastata nii tsiviilõigusliku tahteavalduse kui ka haldusakti tunnustele.122

4. Määrusandlusõigus

EP ülesannete täitmiseks saab EP nõukogu anda välja otsuseid ja EP president saab anda välja käskkirju ja määrusi, millest viimased avaldatakse ka Riigi Teatajas (EPS (Eesti Panga seadus) § 1 lg 5, EPS (Eesti Panga seadus) § 11 lg 5 ja 6). EP praktilist tegevust käsitletavad küsimused vormistatakse EP nõukogu otsusega ja EPst väljapoole suunatud küsimused lahendatakse määrusega.123 Kuivõrd VV (Vabariigi Valitsus) ja ministrite määrusandlusõigus on PSis otsesõnu sätestatud (vastavalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 87 p 6 ja PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 94 lg 2) ning KOVi puhul on see tuletatav PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 154 lg-st 1, on Eesti õiguskirjanduses leitud, et sellise määrusandlusõiguse andmisega EP-le on seadusandja laiendanud omavoliliselt EP pädevust üle PSis lubatud piiride.124

EP pädevus normiloomeks ei tulene otseselt ELi aluslepingutest. EKP-l on õigus anda suuniseid ja juhiseid rahapoliitika vallas ja euroga seonduva täpsustamiseks (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 132 lg 1, Statuut art 12 lg 1, art 34 lg 1), kuid liikmesriikide keskpankadele ei ole sellist õigust antud.125 Üldprintsiibina saab rahapoliitika vallas õiguslikult siduvaid akte anda ja vastu võtta eelkõige ELi tasandil, liikmesriikidel on selline pädevus üksnes siis, kui neil on selleks volitus või kui see on vajalik ELi õigusaktide rakendamiseks (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 2 lg 1, art 3 lg 1 punkt c).126 Lisaks, isegi kui EP ülesanded on suuresti määratud kindlaks ELi tasandil, tuleb Eestil riigisisese õigusega sisustada, kuidas neid ülesandeid täita ja milliseid meetmeid rakendada – ELi liikmesriikidel on menetlusautonoomia ja ELi õiguse täitmise vahendid tuleb leida liikmesriigi õigusest.127

Muude riikide praktikas on sarnaseid diskussioone olnud. Keskpanga normiloome on kooskõlas näiteks USA haldusõigusdogma ja -praktikaga, kuid Mandri-Euroopa õigussüsteemiga riikides on keskpanga antud normide ja aktide legitiimsus tekitanud küsimusi.128 Saksa õiguskirjanduses on arutletud Bundesbanki normiloomepädevuse üle, st õiguse üle anda „abstraktseid üldregulatsioone“, millekohast õigust Saksamaa konstitutsioon Grundgesetz129 (GG (Saksamaa põhiseadus)) Bundesbankile ei anna. Osa autoreid on määrusandlusõigust põhjendanud vajadusega tagada Bundesbankile tema tegevuseks vajalikud instumendid (vt ka üleval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.C.3 komm. (kommentaar)).130 Niisamuti on keskpanga normiloomet ning õigust anda ka iseendale siduvaid eeskirju nähtud osati tema autonoomia mõõtena.131

Eesti õiguskirjanduses on arvatud, et EP-l on autonoomne pädevus täidesaatva funktsiooni teostamisel132 ning kuna PSis sätestatud täitevvõimu teostatavate organite haldus ei ole hierarhiline, on võimalik määruste vastuvõtmine mitme organi poolt täidesaatva võimu sees, sh ka EP-l133. Samuti on arvatud, et EP määrusandlusõigust saab tuletada keskpanga sõltumatuse printsiibist, kuna EP tegelik sõltumatus ei ole saavutatav õiguseta anda kolmandatele isikutele raharingluse korraldamiseks ja vääringu stabiilsuse tagamiseks kohustuslikke õiguse üldakte.134 Kuigi EP-le anti EPSiga erinevad volitused raharingluse reguleerimiseks, olid valuutakomiteesüsteemis asjakohased just EP administratiivsed vahendid (nt erinevate reserv- ja likviidsusnõuete sätestamine).135 Eriti taasiseseisvumise algusaastatel, kui toimus kiire üleminek käsumajandusest turumajandusse ning valdkondlik seadusandlus oli veel algeline, olid paindlikud regulatiivsed meetmed nagu EP presidendi määrused vajalikud, et operatiivselt reageerida uutele oludele.136 Teisalt ei oma EP rahapoliitilised volitused, eriti vääringu stabiilsuse tagamisel, eurosüsteemi liikmena enam niivõrd suurt tähtsust. Saksa õiguskirjanduses on rõhutatud, et rahapoliitiline otsustuspädevus, sealhulgas küsimused, mispuhul oli eelnevalt vajalik Bundesbanki normiloome, on suuresti üle antud eurosüsteemile. On tunnistatud, et praktikas on olulisem see, kas keskpanga määruse andmiseks on seaduslik volitusnorm.137

Vastavalt on Riigikohus leidnud, et kui seadusandja on enda pädevuses olevad küsimused delegeerinud138 täitevvõimule, peavad seaduses olema piisavalt määratletud tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli.139 Siinpuhul on Riigikohus ühes EP kohases lahendis leidnud, et pädevusnormist ei saa tuletada volitusnormi ja kui akt on välja antud ilma, et sel puhul oleks tuginetud HMS (Haldusmenetluse seadus) § 90 lg-ga 1140 kooskõlas olevale volitusnormile, ei saa sellist akti pidada ka määruseks. Riigikohtu hinnangul olid EP määrused, millega kehtestati EPs kontode pidamise üldtingimused, enda õiguslikust iseloomust tulenevalt haldussisesed aktid (halduseeskirjad), mis on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ja seda isegi siis, kui sellise aktis sätestatu kohaldamine võib avaldada faktilist mõju haldusvälistele isikutele. Lisaks tuvastas Riigikohus, et EPS (Eesti Panga seadus) § 14 p 2 ja 5 on pädevus-, mitte volitusnormid.141

Riigi Teatajast nähtuvalt on paljud EPSi rakendusaktidena vastu võetud EP presidendi määrused antud erinevate meenemüntide väljaandmiseks142, aga ka valdkondades nagu makse- ja arveldussüsteemidega seonduv143, makrotasandi usaldatavusjärelevalve144 või statistiliste nõuete145 sätestamine, kusjuures viimase kolme valdkonna puhul on õiguskirjanduse kohaselt ka teiste riikide praktikas tavapärane, et keskpangad annavad regulatsioone.146 Paljudes sellekohastes määrustes on õigusliku alusena märgitud lisaks EPSis toodud pädevusnormile ka teatud eriseaduse sätted, millest viimased võivad kvalifitseeruda volitusnormideks HMS (Haldusmenetluse seadus) § 90 lg 1 tähenduses.147 Volitusnorm võib olla ka EPS (Eesti Panga seadus) § 141 lg 3, millega on EP presidendile otsesõnu antud õigus oma määrusega kehtestada täpsemad reeglid vigastatud ja rikutud europangatähtede ja euromüntide käitlemise kohta. Samas on EPS (Eesti Panga seadus) § 141 lg 3 alusel vastu võetud määruses õigusliku alusena välja toodud viide ka EPS (Eesti Panga seadus) § 14 p-s 8 toodud pädevusnormile ning olemuselt sarnaneb määrus, eelkõige selle lisad, halduse üldaktiga.148 Eraldi kategooria on ka erinevate meenemüntide emiteerimist puudutavad määrused, mispuhul õigusliku alusena on välja toodud nii EPS (Eesti Panga seadus) § 141 lg-s 2 nimetatud pädevusnorm kui ka viide EP nõukogu otsusele149, mida ei saa pidada volitusnormideks. Kuigi Eesti õiguskirjanduses on välja pakutud, et EP määrustena vormistatud akte saab ümber kvalifitseerida kas haldussisesteks aktideks (halduseeskirjadeks) või halduse üksikaktideks (üldkorraldusteks)150, ei ole kindel, kas selline lahendus on kohane kõikidel juhtudel.

Eesti õiguskirjanduses on välja pakutud lahendus, et osa EP määruste puhul võib kaaluda nende asendamist VV (Vabariigi Valitsus) või rahandusministri määrustega.151 Samas ei pruugi selline lahendus olla kooskõlas keskpanga sõltumatuse põhimõttega.152 EKP on näiteks välja toonud, et institutsioonilise sõltumatuse garantiiga on vastuolus see, kui on nõutud, et keskpanga EKPSi ülesannete täitmiseks vajalikke otsuseid peaks heaks kiitma, peatama või tühistama mõni kolmas isik; kui mistahes kolmandatel isikutel on õiguslikel alustel võimalik selliseid otsuseid tsenseerida või kui keskpanga presidendil endal on võimalik peatada sellise otsuse rakendamine õiguslikul alusel selleks, et edastada see „poliitilistele organitele“ lõplikuks otsustamiseks.153 Eelkõige ELTLi alusel EP-le pandud ülesannete täitmiseks antud EP määruseid ei tohiks seega asendada (sh statistika kogumise, makse- ja arveldussüsteemide järelevaatamisega seoses antud määruseid). Finantsstabiilsuse eesmärgist juhinduv makrofinantsjärelevalve ülesanne ei tulene EP-le otseselt EKPSi liikmelisusest, kuid siingi on valdkondlikust Ühtse Järelevalvemehhanismi (SSM) määrusest154 tulenevalt EP-le kui Eesti makrotasandi finantsjärelevalvajale teatud sõltumatuse garantii (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.D.3 komm. (kommentaar), § 112.V.B komm. (kommentaar)). On ka mõeldav, et EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 1 laiendab EP sõltumatuse garantiid mistahes ülesannetele, mille täitmine on EP-le antud (vt üleval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.A komm. (kommentaar)).

5. Keskpanga laenukeeld

Nagu eespool käsitletud, võib riigieelarve defitsiidiga hädas oleval valitsusel paratamatult tekkida kiusatus võtta keskpangalt otse laenu või müüa talle riigi võlakirjasid (vt üleval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.II.A komm. (kommentaar)).155 Vastavalt on osa autoreid funktsionaalse sõltumatusega koos käsitlenud nn keskpanga laenukeeldu, mille eesmärk on kaitsta keskpanka poliitilise surve eest riigieelarve puudujäägi rahastamisel.156 Keskpanga laenukeeld on sätestatud ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 123 lg-s 1157, mille kohaselt on keelatud nii EKP kui ka liikmesriikide keskpankade arvelduslaenud või mingit muud tüüpi laenuvõimalused ELi institutsioonidele, organitele või asutustele, liikmesriikide keskvalitsustele, regionaalsetele, kohalikele või muudele avaliku võimu organitele, teistele avalik-õiguslikele isikutele või riigi osalusega äriühingutele, samuti on keelatud osta neilt otse võlakohustusi.158 Keskpanga laenukeelu põhimõttega peab arvestama ka seadusandja ning keelatud on näiteks õigusnormid, mis loovad kohustuse või seavad üles automaatse viisi valitsussektori tegevuse rahastamiseks keskpanga poolt.159 Ei tohi nõuda ka näiteks seda, et keskpank rahastaks teiste avaliku sektori asutuste ülesannete täitmist või avaliku sektori kohustusi kolmandate isikute ees. Keskpankade laenukeeluga ei ole vastavuses ka see, kui liikmesriigi keskpangale anda mõnele muule avalik-õiguslikule asutusele eelnevalt kuulunud kohustus või ülesanne, ilma et keskpank oleks vabastatud selle teise asutuse varasemast tegevusest tulenevatest rahalistest kohustustest.160 Laenukeeluga innustatakse riike järgima usaldusväärset eelarvepoliitikat161 ja rahuldama oma laenuvajadusi finantsturgudel (nt emiteerides võlakirju).162 Samas ei ole EKPSil keelatud osta liikmesriigi võlausaldajatelt selle riigi varem emiteeritud väärtpabereid163 ning on ka mõned erisused ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 123 lg-s 1 toodud keelule164.

Eesti õiguskirjanduses on keskpanga laenukeeldu käsitletud EP majandusliku sõltumatuse aspektina.165 Keskpanga laenukeelu sätestas sisuliselt ka kuni 2010. aastani kehtinud EPS (Eesti Panga seadus) § 16, kuid kuna EKP hinnangul ei vastanud selle sõnastus täiel määral ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 123 nõuetele166, tunnistati säte kehtetuks ja kuivõrd nimetatud artikkel on otsekohalduv, ei peetud selle taasesitamist EPSi tekstis vajalikuks.167

6. Varade ostukavad

2008. aasta ülemaailmse finantskriisi ja sellele järgnenud euroala võlakriisi järel on keskpankade kasutatavates instrumentides toimunud muutused. EKP juhtimisel on eurosüsteem hakanud lisaks tavapärastele avaturuoperatsioonidele teostama ka varade ostukavasid168, mispuhul on tekkinud küsimused, kuivõrd need meetmed on kooskõlas nii rahapoliitika majandus- ja eelarvepoliitikast eristamise printsiibi kui ka keskpanga sõltumatuse ja laenukeelu põhimõtetega.169 Eriti aktuaalne on teema olnud Saksamaal, kus Föderaalne Konstitutsioonikohus (Bundesverfassungsgericht, BVerfG (Bundesverfassungsgericht)) on kahe kaasuse raames esitanud eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule. Gauweiler jt asjas leidis Euroopa Kohus, et 2012. aastal välja kuulutatud riigivõlakirjade järelturult ostmise programm (OMT) ei ületa EKPSi rahapoliitilist pädevust ning ei lähe vastuollu ka keskpanga laenukeelu põhimõttega.170 Kohus kordas ka varasemalt Pringle lahendis välja toodud seisukohta, et rahapoliitiliste meetmete kaudne mõju majanduspoliitiliste eesmärkide saavutamisele ei muuda meedet olemuselt majanduspoliitiliseks.171 Sarnasele seisukohale jäi Euroopa Kohus ka 2018. aastal Weiss jt lahendis, mis puudutas avaliku sektori varade järelturgudelt ostmise programmi (PSPP).172 2020. aasta märtsis kuulutas EKP välja ja eurosüsteem hakkas teostama oste pandeemia majandusmõjude ohjeldamiseks mõeldud erakorralise varaostukava (PEPP) raames173, kuid kommenteerimise hetkel ei ole selle osas relevantset kohtupraktikat. (vt ka § 111.IV.C komm. (kommentaar)).

7. Eesti Panga seaduse muutmisvajadus

Eesti õiguskirjanduses on leitud, et EPS (Eesti Panga seadus), mille esmaredaktsioon jõustus 1993. aastal, on arvukate muudatuste tõttu osati kaotanud selguse, terviklikkuse ja süsteemsuse. Välja on toodud, et seni on läbi töötamata küsimused, kas kõik EP pädevusi ja volitusi puudutavad sätted on PSiga kooskõlas.174 Ühtsuse ja selguse huvides oleks tarvilik EPSi tekst süstemaatiliselt läbi töötada. EPSi tekstis on näiteks sätteid, millel pole enam suurt praktilist tähendust175, ning mõistekasutus on kohati vananenud176 ja ebaühtlane177 või ebaselge178.

Kuivõrd Eesti riigisisesed õigusaktid pidid euro ülevõtmise ühe eeldusena, ja peavad ka euroala liikmeks olemise aja vältel, olema vastavuses ELi aluslepingutega ning Statuudiga (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 131), tooks EPSi tungiva muutmisvajaduse kaasa ka see, kui EPSis kirjeldatud EP ülesanded ja volitused ei oleks kooskõlas ELTLis ja Statuudis sätestatuga.179 EKP osutas näiteks 2004. aasta ja 2006. aasta lähenemisaruannetes EPSi sätetele, milles nimetatud rahapoliitilised instrumendid „ei tunnustanud EKP pädevust“ ja andis soovitusi nende sätete muutmiseks.180 Viimases Eestit käsitlevas, 2010. aasta lähenemisaruandes möönis EKP, et kui võetakse vastu euro kasutuselevõtuks vajalik seaduste pakett, mille kohta EKP ka enda arvamuse andis181, siis saavad elimineeritud ka vastuolud EPSi ja ELi õiguse vahel. Seega, kuigi kirjutamise hetkel kehtiva EPSi redaktsiooni182 § 2 lg 2 alapunktides on EP ülesanded sõnastatud veidi teisiti kui ELTLis või Statuudis, ei ole vastuolud sellised, mis tingiksid EPSi sätete muutmisvajadust. Teisest küljest, kui Eesti soovib muuta EKP pädevusse puutuvaid riigisiseseid õigussätteid, on Eestil kohustus konsulteerida EKPga (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg 4, art 282 lg 5).183 Vastav küsimus on aktuaalne ka näiteks PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111 võimaliku muutmise või kehtetuks tunnistamise korral (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.V komm. (kommentaar)).

D. Finantssõltumatus

Täidetud võivad olla keskpanga institutsioonilise või personaalse sõltumatuse kriteeriumid, kuid finantsilise aspektita on tugevalt pärsitud keskpanga võime enda sõltumatust realiseerida.184 EP-l peavad olema piisavad finantsvahendid, et täita nii EKPSi ja eurosüsteemi liikmelisusest tulenevaid ülesandeid kui ka EKPSi-väliseid, nn riigisiseseid Statuudi art 14 lg 4 tähenduses dispositiivseid ülesandeid (vt üleval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.A komm. (kommentaar) ja § 112.III.C.2 komm. (kommentaar); PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.B komm. (kommentaar)).185

EKP on leidnud, et finantssõltumatuse hindamisel tuleks vaadata seda, kas kolmandad osapooled (nt VV (Vabariigi Valitsus)) saavad otseselt või kaudselt mõjutada EP „majandamist“ puudutavat või personalialast otsusetegemist. Nt ei tohi VV (Vabariigi Valitsus) mõjutada EP personalipoliitikat ja EP peab saama võtta tööle ja hoida tööl kvalifitseeritud personali. Samuti oleks personalisõltumatusega vastuolus nt see, kui keskpanga juhtorgani liikmete ja töötajate töötasu reguleerivaid õigusakte muudetakse keskpanka sealjuures kaasamata.186 EP puhul on EP töötajate tasustamisega seonduv sätestatud EP nõukogu kinnitatavas EP Põhikirjas. Vastavalt on EP juhatuse tasustamise alused jäetud EP nõukogu ja muude töötajate tasustamine EP presidendi määrata (vt Põhikirja § 14).

Finantssõltumatusega on vastuolus ka see, kui kolmas osapool saab keskpangale anda juhiseid keskpanga valduses oleva vara kohta.187 Oma vara valdab, kasutab ja käsutab EP iseseisvalt (EPS (Eesti Panga seadus) § 26 lg 2). Lisaks ei vastuta EP EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 2 kohaselt riigi varaliste kohustiste eest ja samamoodi ei vastuta riik EP varaliste kohustiste eest. EP ei saa ka riigieelarvest eraldisi ja EP kulud kaetakse täielikult EP välisreservide investeerimisest teenitud tulust.188 Välisvaluutareservide hoidmine ja juhtimine toimub kooskõlas seaduste, Põhikirja ja EKP suunistega (EPS (Eesti Panga seadus) § 26 lg 4). Osa Eesti välisvaluutavarudest on antud üle EKP-le189 ja nende haldamisel tegutseb EP EKP nimel ja agendina.190 Teisalt on EP EKP osanik191 ja EP-l on õigus saada osa ka EKP kasumist proportsionaalselt tema sissemaksele EKP kapitali (Statuut art 33 lg 1 b).

Kolmandal osapoolel, nt valitsusel ei tohiks olla ka õigus mõjutada keskpanga eelarvet.192 EP-l on riigieelarvest eraldiseisev eelarve ning EP tulusid ja kulusid riigieelarves ei kajastata.193 EP eelarve ettevalmistamise korraldab EP juhatus, nõukogu annab selle kohta arvamuse ja selle kinnitab EP president (EPS (Eesti Panga seadus) § 11 lg 1 p 7, Põhikiri § 19). Keskpanga kasumi jaotamise reeglid on samuti sõltumatuse perspektiivist olulised.194 Liikmesriikidel on selliste reeglite kehtestamisel üsna suur mõju.195 Hea kasumi jaotamise kord peaks suutma tasakaalustada ühest küljest vajadust kanda osa keskpanga kasumist ühiskondliku heaolu nimel riigieelarvesse, teisalt seda, et keskpangal oleks võimalik moodustada piisavalt reserve.196 EKP hinnangul tohib keskpanga kasumi riigieelarvesse eraldada alles siis, kui keskpanga varasematest perioodidest kogunenud mis tahes kahju on kaetud ning loodud on eraldised, mida on vaja keskpanga kapitali ja vara reaalväärtuse kaitsmiseks.197 EV (Eesti Vabariik) riigieelarvesse kantakse selline osa EP aastakasumist, mis jääb üle EP reserv- ja sihtkapitali ning sihtfondidesse tehtavatest eraldistest (vt EPS (Eesti Panga seadus) § 27 lg 1, § 30 lg 2–5). EP kui eurosüsteemi liikme saadud valuutakasum allub ka Statuudi art-s 32 toodud jaotamise reeglitele.

EP on vabastatud ka majandustegevusega seotud maksudest, välja arvatud füüsiliste isikutega seotud maksud (nt sotsiaalmaks, erisoodustuste tulumaks, vt EPS (Eesti Panga seadus) § 30 lg 7)198, kusjuures teatud maksuvabastus oli eraldi välja toodud nii EP 1919. aasta kui ka 1927. põhikirjas.199

E. Õiguslik sõltumatus

Eraldiseisva juriidilise isiku staatus võtab keskpanga välja riigihaldusstruktuurist ning sealsetest professionaalsetest ja poliitilistest käsuliinidest.200 ELi aluslepingud lähtuvad eeldusest, et liikmesriikide keskpangad on juriidilised isikud, isegi kui see ei ole otseselt sätestatud nagu EKP puhul (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 282 lg 3 ja Statuut art 9 lg 1).201 EV (Eesti Vabariik) PSi juriidilise ekspertiisi komisjoni aruandes on väljendatud seisukoht, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ei määra kindlaks EP õiguslikku seisundit ega asendit riigiorganite süsteemis.202 EP-le on aga EPS (Eesti Panga seadus) § 1 lg 2 kohaselt ainsana PSi institutsioonidest antud juriidilise isiku staatus.203 TsÜSis204 kasutatava juriidiliste isikute liigituse kohaselt on EP avalik-õiguslik juriidiline isik.205 On vaieldav, kuivõrd saab öelda, et EP kui avalik-õiguslik juriidiline isik on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 9 lg 2 alusel põhiõiguste kandja.206 Samas võib EP omada vara ja teha iseseisvalt tehinguid (vt EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 2, § 14 p-d 1–4, § 26 ja § 32), olla hagejaks või kostjaks kohtus koos kõigi protsessiosalise õiguste ja kohustustega207.208

1919. aasta põhikirja209 kohaselt oli EP eraõiguslik aktsiapank. 1927. aasta põhikirja210 kohaselt määratleti EP samuti eraaktsiaseltsina. Siinpuhul tasub märkida, et eraõiguslik vorm oli 20. sajandi alguses keskpankade puhul tavapärane.211 Samas oli nt EP 1927. aasta põhikirja §-s 67 otsesõnu sätestatud, et „aktsiaseltsidesse ja pankadesse puutuvad seaduse määrused ei ole maksvad Eesti Panga kohta“. Lisaks kuulus enamik EP aktsiaid VV-le (Vabariigi Valitsus) ja EP allus suuresti VV (Vabariigi Valitsus) kontrollile, olles rahandusministri valitsemise all (vt üleval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.II.C.1 komm. (kommentaar)).212

Osa autorite hinnangul oleks ka tänapäeval PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-ga 112 kooskõlas raha emissiooni õiguse andmine eraõiguslikule juriidilisele isikule, kuivõrd leidub ka euroala riike, mille keskpank tegutseb aktsiaseltsina ning näiteks Kreeka ja Belgia keskpanga aktsiad on isegi börsil noteeritud.213 EPS (Eesti Panga seadus) loob ka selleks teoreetilise võimaluse, kuivõrd § 1 lg 4 kohaselt on EPSi muutmise seaduse kaudu võimalik ka EP „õiguslikku seisundit“ muuta. Globaalselt ongi erinev lähenemine keskpanga õigusliku vormi ja omandistruktuuri osas, kuid üldiselt on sel puhul kõige määravamaks faktoriks ajalooline pärand, riigi põhiseaduslik struktuur ning kohalikud eelistused. Ka erinevad uuringud on näidanud, et konkreetse juriidilise vormi valik ei mõjuta oluliselt keskpanga võimet täita enda peamisi ülesandeid214 ja kaasajal on avaliku ja eraõigusliku vormi valik pigem marginaalne küsimus.215 Küll on EKP leidnud, et olenemata sellest, kas liikmesriigi keskpank on „riigiasutus, eriülesandega avalik-õiguslik asutus või lihtsalt aktsiaselts“, tuleks vältida ohtu, et selle „omanik“ võib mõjutada otsuseid, mis puudutavad EKPSiga seotud ülesannete täitmist. Näiteks aktsionäride õiguste kaudu avaldatav mõju võib teatud juhtudel kahjustada keskpanga sõltumatust ja peaks EKP hinnangul olema seetõttu seadusega piiratud.216

Eesti tasandil loob avalik-õigusliku juriidilise isiku staatus võrreldes eraõigusliku juriidilise isiku staatusega teatud erisusi. TsÜSi kohaselt ei või avalikes huvides loodud EP omada tsiviilõigusi ja -kohustusi, mis on vastuolus tema eesmärgiga (§ 25 lg-d 2 ja 4). Lisaks näeb TsÜS (Tsiviilseadustiku üldosa seadus) ette, et avalik-õigusliku juriidilise isiku loomiseks on vaja spetsiaalset tema kohta käivat seadust (§ 25 lg 2) ning avalik-õigusliku juriidilise isiku õigusvõime tekkimine ja lõppemine on seotud seaduses ette nähtuga (§ 26 lg 3 ja § 45 lg 3). Samas on Eesti õiguskirjanduses leitud, et kuna EP olemasolu tuleneb PSist, ei ole võimalik EPd asutada ega likvideerida tavalise seadusega.217 EPS (Eesti Panga seadus) on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg 2 p 12 kohaselt nn konstitutsioonilise staatusega seadus ning EPS (Eesti Panga seadus) § 1 lg 4 kohaselt on EP „õiguslikku seisundit“ võimalik muuta üksnes EPSi muutmise seaduse kaudu.218

Statuudi art 35 lg 3 kohaselt peavad liikmesriikide keskpankade vastutuse määrama kindlaks nende riikide vastavad seadused. Kuivõrd riik ei vastuta EP varaliste kohustiste eest (EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 2), kannab EP ka iseseisvalt vastutust oma õigusvastaste tegude tagajärjel tekitatud kahju eest, sh riigivastutuse valdkonnas.219

EP kui riigist ja KOVidest eraldiseisva avalik-õigusliku juriidilise isiku puhul ei laiene PankrS220 (Pankrotiseadus) § 8 lg-s 2 sätestatud erand, mille kohaselt EP ei võiks olla pankrotivõlgnik.221 Kuigi EP on integreeritud eurosüsteemi ning EKP president on olnud seisukohal, et raha emiteerimise pädevus välistab võimaluse, et eurosüsteem satub pankrotti222, siis on vähemusarvamusi, et selline oht püsib, kuna eurosüsteemi keskpankadel puudub võime ilma EKP nõusolekuta iseseisvalt eurot emiteerida.223 ELi aluslepingutes on vastav küsimus otseselt reguleerimata.

EP-le on antud pädevus enda ülesannete täitmiseks vajalikke ettevõtteid asutada (EPS (Eesti Panga seadus) § 36). Siinpuhul ei ole seadusandja piiritlenud, millised on need funktsioonid, mille täitmist võib EP delegeerida. Mistahes ülesannete täitmise edasi andmisel tuleks aga tähele panna, et avaliku võimu tuumikfunktsioone peab täitma EP ise224 ning avalike ülesannete täitmisel ka eraõiguslikus vormis tuleb arvestada avaliku õiguse põhimõtetega225.

IV. Aruandluskohustus, tegevuse läbipaistvus ja kohtulik kontroll

Keskpanga sõltumatusele peavad demokraatlikes ühiskondades olema seatud teatud piirid ja kaitsemehhanismid, mistõttu peab keskpanga sõltumatusega kaasas käima tema tegevuse läbipaistvus ja aruandluskohustus.226

Läbipaistvus tähendab seda, et keskpank peab põhjendama oma rahapoliitilisi otsuseid ja avalikkus peab saama jälgida keskpanga tegevust ning nõuda aru, kui keskpank ei saavuta talle püstitatud eesmärke.227 Siinpuhul aitab hinnastabiilsuse eesmärgi konkreetne kvantitatiivne määratlus228 kaasa euroala rahapoliitika ettenähtavusele, ankurdab ühiskonna inflatsiooniootused ja annab objektiivse mõõdiku, mille alusel hinnata rahapoliitiliste eesmärkide saavutamist.229 Läbipaistvusnõue eeldab ka keskpangalt aktiivset tegevust oma eesmärkide, vastutusalade ja tegevusprotsesside avalikustamisel mitmesuguste kanalite kaudu, nt pressikonverentsidel, kõnedes, artiklites, intervjuusid andes ja koostades ning avalikustades regulaarseid aruandeid.230

Sõltumatute keskpankade tegevuse läbipaistvuse tagamiseks on vajalik ja tavapärane meede ka teatud aruandluskohustus parlamendi ees.231 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 sõnastus paneb ka paika EP aruandluskohustuse just Riigikogu ees, kuid teisalt ka selle, et sellist aruandluskohustust EP-l VV (Vabariigi Valitsus) ees ei ole. VV-l (Vabariigi Valitsus) ei ole õigust EP juhtorganitelt nõuda selgitusi nende tegevuse kohta.232 Sealjuures on prof H. Schäffer leidnud, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 tekstis väljendatud kohustus aru anda Riigikogule viitab küll teatud „tagasisidele“ demokraatlikus mõttes, kuid samas ei ole sättes märgitud, kui kaugele selline kohustus läheb, millised võivad olla selle tagajärjed või kas Riigikogu saaks EP tegevusse „vahele segada“.233 Kaasaja autorid on leidnud, et EP aruandluskohustuse raames on Riigikogu liikmetel küll õigus esitada arupärimisi EP nõukogu esimehele ja EP presidendile (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 74)234, kuid tegemist ei ole poliitilise kontrolli vahendiga, vaid viisiga, kuidas saada EP tegevuse kohta informatsiooni ja tagada EP tegevuse läbipaistvust (vt ka RKKTS § 139 lg 1, § 147 lg 1).235 Aruandluskohustuse osa on ka see, et EP nõukogu kinnitatud aastaaruanne ja sellega koos käiv vandeaudiitori aruanne esitatakse Riigikogule ja EP president teeb Riigikogule sellekohase ettekande (EPS (Eesti Panga seadus) § 31 lg 3). Aruandluskohustus Riigikogu ees ei tähenda seega, et EP peaks alluma Riigikogule236, vaid väljendab kohustust aru anda enda tehtud otsuste kohta ex-post237.

Teisalt ei ole tohiks parlamentaarset kontrolli näha pelgalt täidesaatva riigivõimu tegevuse kohta teabe saamise viisina, vaid meetmena tagamaks seadustes väljendatud tahte elluviimist.238 EP-l on küll autonoomne pädevus täidesaatva funktsiooni teostamisel239, kuid on enda legitimatsiooni ja otsese mandaadi, sh eesmärgi ja ülesanded saanud seadusandjalt (vt üleval keskpanga mandaadi kohta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.C.2 komm. (kommentaar))240.

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 112 sõnastust lugedes võib jääda tähelepanuta asjaolu, et EP on kaasatud ka EKPSi aruandlusstruktuuri ja peab alluma EKP paika pandud läbipaistvusstandarditele. EKP juhatus koostab EKPSi koondbilansi, kuhu on hõlmatud sinna kuuluvate riikide keskpankade, sh EP, varad ja kohustused (Statuut art 26 lg 3). EKP koostab ja avaldab EKPSi tegevuse aruande vähemalt kord kvartalis ja koondbilansi iga nädal. EKPSi iga-aastane aruanne saadetakse Euroopa Parlamendile, nõukogule ja komisjonile (ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 284 lg 3, Statuut art 15 lg 3). Sealjuures peab kogu EP raamatupidamine ja aruandlus, eelkõige aastaaruanne, vastama EKP kehtestatud standarditele (Statuut art 26 lg 4, EPS (Eesti Panga seadus) § 31 lg 2). EP nõukogu saab EP tegevuse kontrollimiseks ja aastaaruande kinnitamiseks nimetada ametisse üksnes sellised organisatsioonivälised audiitorid, keda on EKP nõukogu soovitanud ja kelle ELi nõukogu on heaks kiitnud (Statuut art 27 lg 1, EPS (Eesti Panga seadus) § 31 lg 1).

Riigikogu õiguse osas EP tegevust täiendavalt kontrollida (EPS (Eesti Panga seadus) § 31 lg 1) on Euroopa Komisjon leidnud, et see peaks piirduma üksnes ülesannetega, mis ei ole seotud EKPSi liikmelisusega.241 EP majandustegevust võib PSi kohaselt kontrollida ka riigikontroll (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 133, RKS242 (Riigikontrolli seadus) § 7 lg 1 p 1), kuid täpselt tuleks piiritleda ka sellise kontrolli ulatus. Arvestada tuleb sellega, et Statuudi art 37 kohaselt on EP personalil ja juhtorganite liikmetel kohustus hoida ametisaladust. Riigikontrolli juurdepääs ei tohi rikkuda seda konfidentsiaalsuskorda ega kuidagi kahjustada EP sõltumatust. EKP seisukohast tulenevalt tohiks riigikontrollil EP valduses olevatele konfidentsiaalsetele andmetele ja dokumentidele olla juurdepääs ainult selles ulatuses, mis on vajalik riigikontrollile seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks.243

EP otsused on tihti küll tehnilised, kuid peavad siiski alluma kohtulikule kontrollile. Kontrolli intensiivsus peaks osa autorite hinnangul olema piiritletud ning piirduma menetluslike aspektide hindamisega.244 Riigikohus on nt EP otsuse osas, mis puudutas konto avamist, hinnanud, kas EP on kaalutlusõigust korrektselt teostanud, ja rõhutanud, et kaalutlusõiguse kohtulik kontroll on piiratud.245 Teisalt on Euroopa Kohus andnud hinnangu EKP varade ostukavas sisalduvate rahapoliitiliste meetmete proportsionaalsusele nii Gauweiler jt kui ka Weiss jt lahendis.246

V. Finantsjärelevalve ja kriisilahendusülesanded

A. Finantsjärelevalve struktuur ja sõltumatus

Finantsjärelevalve ei ole tingimata keskpanga tuumikülesanne247, kuid kaasajal on enamikus riikides keskpankadel sealjuures teatud roll.248 Üldiselt on riigiti finantsjärelevalve korralduse ülesehituse taga sellised kaalutlused nagu finantssektori struktuur, õiguskorra eripärad, varasemad kogemused finantskriisidega, aga ka muud ajaloolised, kultuurilised ja poliitilised põhjused.249 Mudeli valikul, st kui suur osa peaks keskpangal olema finantsjärelevalve teostamisel, tuleb kaaluda erinevaid argumente, kuid organisatsioonilisest ülesehitusest olulisemaks küsimuseks on peetud rahapoliitiliste ja finantsjärelevalve funktsioonide täitjate omavahelist koostööd ja informatsioonivahetuse tagamist.250

Kuni 31. detsembrini 2001 oli EP pädevuses pangandusjärelevale, sh krediidiasutuste tegevuslubade andmine ja tühistamine, sanktsioonide rakendamine, moratooriumi kehtestamine ja krediidiasutuse sundlikvideerimise määramine.251 Jooksvat pangandusjärelevalvet tegi 1992. aastal EP struktuuriüksusena tegutsema hakanud Pangainspektsioon. Kindlustusalast järelevalvet tegi aga Kindlustusinspektsioon ja väärtpaberijärelevalvet Väärtpaberiamet, mis mõlemad olid Rahandusministeeriumi valitsemisalas.252 Osa Eesti õigusteadlastest arvas, et pangandusjärelevalve ei ole otseselt seotud EP kui keskpanga PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 111 tulenevate funktsioonidega ning et EP-le oli EPSiga delegeeritud täidesaatva võimu funktsioon, mis vastavalt PSile oleks pidanud kuuluma VV-le (Vabariigi Valitsus).253

Samas peeti eelkõige pärast turbulentset perioodi Eesti panganduses vajalikuks uuendada Eesti finantsjärelevalve süsteemi.254 1. jaanuaril 2002, kui jõustus FIS255 (Finantsinspektsiooni seadus), alustas EP juures asuva asutusena tööd Finantsinspektsioon (FI), mis ühendas endas Pangainspektsiooni, Väärtpaberiinspektsiooni ja Kindlustusinspektsiooni.256 Sisuliselt võttis Eesti seeläbi omaks keskpangast eraldiseisva tsentraalse asutusega integreeritud finantsjärelevalve mudeli257, st kus EPst organisatoorselt eraldatud, autonoomse pädevusega ja oma eelarvega FI teeb muu hulgas (mikrotasandi) pangandus-, kindlustus- ja väärtpaberialast riiklikku finantsjärelevalvet. Vormi valikut põhjendati finantsturgude ja teenuste süveneva integratsiooniga, mastaabiefekti ja sünergia soodustamisega, parema riskide hindamise ja kriiside juhtimise võimekusega ning sooviga tagada ühtsem kvaliteet finantsturu eri osade järelevalves (vt ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.III.B.2 komm. (kommentaar)).258 Keskpangast eraldiseisva tsentraalse asutusega integreeritud finantsjärelevalve mudeli alusel töötab finantsjärelevalve näiteks ka Lätis259, Soomes ja Saksamaal260, samas teeb Leedus finantsjärelevalvet, sh pangandus-, kindlustus- ja väärtpaberialast järelevalvet Leedu Pank.261

Viimase aja suurimaks muudatuste katalüsaatoriks on olnud 2008. aastal alanud globaalne finantskriis ja sellele järgnenud euroala võlakriis, misjärel on globaalselt ja eriti ELi tasandil toimunud põhjalik finantsjärelevalve reform: EP ja FI on hõlmatud Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemi (EFSA) raamistikku; loodud on pangandusliit, kus Ühtse Järelevalvemehhanismi (SSM) raames on osa pangandusjärelevalve ülesandeid kandunud üle EKP-le ja EP on Eesti tasandil saanud makrotasandi usaldatavusjärelevalve ülesande262 (vt EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 3, § 241 lg 1, vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.D komm. (kommentaar)).

Lisaks on pärast 2008. aasta kriisi rahvusvahelisel ja ELi tasandil tugevamalt tõusnud esile printsipiaalne seisukoht, et ka finantsjärelevalves peab olema tagatud sõltumatus poliitiliste organite ja huvigruppide mõjutustest. Sõltumatuse tagatised on selgi puhul järelevalvaja kindel mandaat, vajalikud pädevused ja volitused, institutsiooniline ja operatsiooniline autonoomia ning piisaval määral ressursse oma ülesannete täitmiseks. Ühtlasi peab sellise sõltumatusega kaasas käima vastutus, aruandluskohustus ja läbipaistvus.263

B. Keskpanga sõltumatus finantsjärelevalve tegemisel

On erinevaid arvamusi selle osas, kas ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-st 130 (samas sõnastuses ka Statuut art 7) tulenev sõltumatuse tagatis laieneb ka keskpanga tehtavale finantsjärelevalvele või piirdub sätte kaitseala rahapoliitiliste küsimustega.264 Kahe funktsiooni puhul erineb ka sõltumatuse andmise lähtekoht. On leitud, et järelevalveülesannetel on poliitilisem iseloom ning seetõttu peaks sel puhul olema kõrgendatud vastutus avalikkuse ees.265 Ühtse Järelevalvemehhanismi (SSM) määruse266 kohaselt tuleks rahapoliitika ja järelevalveülesannete täitmine eraldada, et vältida huvide konflikti ja tagada, et igat funktsiooni täidetakse vastavalt kohaldatavatele eesmärkidele, milleks rahapoliitika puhul on hindade stabiilsuse säilitamine ja järelevalve puhul krediidiasutuste turvalisuse kaitsmine, toimekindlus ja finantssüsteemi stabiilsus.267 SSMi määruse art 19 kohaselt, kui liikmesriigi pädev asutus täidab ülesandeid SSMi raames, peab ta saama talle antud ülesandeid täita sõltumatult ja nii ELi institutsioonid, organid ja asutused kui ka liikmesriikide valitsused ja muud asutused peavad seda sõltumatust austama.268 Samas ei tulene sellisest sõnastusest keeldu võtta vastu juhiseid, nagu see on ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-s 130 sätestatud.269

ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-ga 130 antud sõltumatuse garantii laieneb seega eelduslikult peamiselt EKPS liikmelisusest tulenevatele rahapoliitilistele ülesannetele, mida EP täidab. Siia alla võib kuuluda ka EP-poolne makse- ja arveldussüsteemide järelevaatamine (EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 4, § 242), mis on ELTList tulenevalt EP kui eurosüsteemi liikme ülesanne (vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg 2 taane 4).270 SSMi määrus laiendab EP sõltumatuse tagatist ka makrotasandi usaldatavusjärelevalvele (vt EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 3, § 241). On mõeldav, et nii PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-ga 112 kui ka EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg-ga 1 antud sõltumatuse garantiid on võimalik laieneda EP-le kõikidel nendel juhtudel. Küll on kaheldav, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 kaitseala laieneb sellele, kui EP asutus FI täidab finantsjärelevalve ülesandeid. FI sõltumatuse aspekte reguleerib riigisiseselt FIS (Finantsinspektsiooni seadus).

C. Finantsinspektsiooni sõltumatus

FISi kohaselt on FI finantsjärelevalve teostamisel sõltumatu (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 4 lg 3) ja juhindub oma tegevuses õigusaktidest ja finantsjärelevalves rahvusvaheliselt tunnustatud tavadest (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 5 lg 1). Sealjuures on FI struktuur Eesti õiguskorras eripärane.271 EPS (Eesti Panga seadus) § 41 lg 1 ja FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 4 lg 1 defineerivad FI-d EP juures asuva asutusena. Samas on FI EPst organisatoorselt eraldatud, oma juhtimisorganite ja autonoomse pädevusega ning teeb finantsjärelevalvet ja täidab kriisilahendusülesandeid, st talle seaduse alusel antud ainuomast haldusfunktsiooni272 riigi nimel. FI ei ole valitsusasutus273, valitsusasutuse hallatav riigiasutus274 ega mahu seega VVS275 (Vabariigi Valitsuse seadus) § 38 kohaselt ka täidesaatva riigivõimu asutuse definitsiooni alla. Riigikohus on kinnitanud, et FId ei saa käsitleda avalik-õigusliku juriidilise isikuna TsÜS (Tsiviilseadustiku üldosa seadus) § 25 lg 2 ja § 26 tähenduses, vaid see on asutus276. FI-d on määratletud ka Eesti riigi ja EP ühisasutusena.277 FI ei ole ka rahastatav riigieelarvest ja sel on EPst eraldiseisev eelarve (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 4 lg 1, EPS (Eesti Panga seadus) § 41 lg 2). FI kulud kaetakse finantsjärelevalve subjektide tasutavast järelevalvetasust, menetlustasust ja muudest allikatest (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 35).

FI institutsioonilise alluvuse ja organisatoorse kuuluvuse üle oli FISi eelnõu väljatöötamise raames vaidlusi.278 FI otsustati peamiselt otstarbekuse kaalutlustel siduda administratiivselt EPga (nt ühised infosüsteemid, personalitöö jne), sealjuures võeti aluseks Soome finantsjärelevalve mudel279.280 Praktilised kaalutlused räägivad jätkuvalt EP ja FI koosolemise kasuks, eeskätt omavahelise koostöö ja teabevahetuse vajadus. Ühelt poolt on EP-l vaja näiteks oma makrotasandi usaldatavusjärelevalve ja maksesüsteemide järele valvamise ülesannete täitmiseks teavet FI-lt ning samavõrd on FI-l vaja EP-lt teavet enda järelevalve- ja kriisilahendusülesannete täitmiseks (vt nt FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 48–50, EPS (Eesti Panga seadus) § 241 lg 2 p 5, MERAS281 (Makseasutuste ja e-raha asutuste seadus) § 18 lg 2).

Esialgse eelnõu kohaselt kavandati FI aga luua Rahandusministeeriumi valitsemisalas oleva valitsusasutusena.282 Valitsussektorisse lülitamise kahjuks rääkis huvide konflikti vältimise vajadus – Rahandusministeerium oli ja on siiani283 kommertspankade teenuste suuremahuline kasutaja.284

FISi eelnõu teisel lugemisel tehti ka ettepanek luua FI avalik-õigusliku juriidilise isikuna.285 Kirjutamise hetkel tegutsevad avalik-õigusliku juriidilise isikuna näiteks Läti286, Saksa287 ja Austria288 finantsjärelevalve. Osa autorite hinnangul tagaks avalik-õigusliku juriidilise isiku vorm FI puhul suurema kooskõla ELi finantsjärelevalvealase seadusandlusega.289 FI juhtimisskeem on samuti lahendatud lähedaselt avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtimisskeemiga290 ning juhtorganite liikmete sõltumatuse tagamise seisukohalt peeti avalik-õiguslikku vormi eelistatuks291. Niisamuti on FISi eelnõus leitud, et FI eraldiseisva juriidilise isiku staatuse ja seega õigusvõime puudumist ei tohiks EP hakata „kompenseerima“292, samas tekivad FI tegevusest eraõiguslikes suhetes õigused ja kohustused EP-le.293 Iseseisva õigussubjektsuse puudumine tähendab ka seda, et FI saab vallata vara, mitte seda omada, ja sealjuures on eraldi välja toodud, et ta peab enda vallatavat vara otstarbekalt kasutama (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 5 lg 1). Teisalt, kuigi FI-l puudub tsiviilkohtumenetlusõigusvõime TsMS294 (Tsiviilkohtumenetluse seadustik) § 201 lg 2 mõttes295, on olukord lahendatud konstruktsiooniga, kus TsMS (Tsiviilkohtumenetluse seadustik) § 220 lg 5 kohaselt on finantsjärelevalve- ja kriisilahendusülesannete täitmisest tulenevas tsiviilõiguslikus vaidluses pooleks EV (Eesti Vabariik) ja FI on EV (Eesti Vabariik) esindaja296.

Võrreldes EPga, mis täidab valdavalt rahapoliitilist rolli, on FI kui finantsjärelevalvaja puhul juhtorgani liikmete valikuprotsess tundlikum poliitilistele mõjutustele. FI nõukogu nimetatavatest liikmetest pooled nimetab ja kutsub tagasi valdkonna eest vastutava ministri (st rahandusministri) ettepanekul VV (Vabariigi Valitsus) ja pooled EP presidendi ettepanekul EP nõukogu (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 8 lg 3), kusjuures liikmete ametiaeg on üksnes kolm aastat (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 10 lg 2). FI juhatuse liikme ametiaeg on samuti kolm aastat ning liikmed nimetab ametisse ja kutsub tagasi FI nõukogu (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 19 lg 2).

FISi kohaselt peab FI tegutsema avatult ja läbipaistvalt ning rakendades häid juhtimistavasid (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 5 lg 1). EP audiitor auditeerib ka FI tulude-kulude aastaaruannet (EPS (Eesti Panga seadus) § 31 lg 11, FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 51 lg 3). Samuti esitatakse FI nõukogu kinnitatud FI aastaaruanne Riigikogule samal ajal EP aastaaruandega. Riigikogu kuulab ära FI juhatuse esimehe ettekande FI aastaaruande kohta RKTKSis ettenähtud korras (EPS (Eesti Panga seadus) § 31 lg 3, FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 51 lg 4). FI annab igal aastal välja Inspektsiooni aastaraamatu (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 52).

Finantsjärelevalvega käib paratamatult kaasas ka konfidentsiaalsuskohustus, mispuhul ei saa FI-lt eeldada sarnast läbipaistvust nagu EP rahapoliitiliste otsuste puhul.297 FI nõukogu otsused avaldatakse FI veebilehel, kuid finantsjärelevalve teostamiseks läbiviidav menetlus ei ole avalik ja selle raames saadud teave on konfidentsiaalne (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 53 lg 1, § 54 lg 12). Samas peab FI järelevalvetegevuse puhul olema tagatud järelevalvesubjektide õiguste kaitse ning menetluslikud õigused.

Seoses pangandusliidu teise samba, Ühtse Kriisilahendusmehhanismi (SRM) tööle asumisega on Eestis FI-le alates 2015. aastast pandud ka kriisilahendusülesanded (vt FELS298 (Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus) § 3, FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 4 lg 2–4), mis sarnaselt finantsjärelevalvega on suunatud finantsstabiilsuse tagamisele (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.D.3 komm. (kommentaar)). Sealjuures on ELi tasandil sätestatud, et sõltumatus peab olema tagatud ka kriisilahendusülesannete täitmisel.299 FI kriisilahendusfunktsioon ja järelevalvefunktsioon peaksid omavahel olema tegevuslikult sõltumatud, et hoida ära huvide konfliktide tekkimise võimalus (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 51 lg 2). Nii peab FI kriisilahendusülesannetega tegelev üksus olema struktuuriliselt eraldiseisev (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 51 lg 1). Samas eeldatakse kahe funktsiooni omavahelist tihedat koostööd (FIS (Finantsinspektsiooni seadus) § 51 lg 3).

Pangandusliidu kolmas sammas, mis ei ole kirjutamise hetkeks küll tööle asunud, näeb ette hoiuste tagamise skeemi loomise (CDGS) (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.D.3 komm. (kommentaar)). Alates 2020. aastast tegutsevad FI ja Tagatisfond samas hoones300 ning plaan on ühendada Tagatisfond FI-ga.301 Tagatisfond on erinevalt FIst avalik-õiguslik juriidiline isik (TFS302 (Tagatisfondi seadus) § 3 lg 1). Kirjutamise hetkel ei ole veel teada, kuidas vastav struktuuriline muudatus läbi viiakse ning kuidas lahendatakse sel puhul sõltumatuse küsimus.

D. Euroopa Keskpanga aruandluskohustus Riigikogu ees

SSMi raames on EKP saanud pädevuse teostada Eesti oluliste krediidiasutuste üle usaldatavusjärelevalvet (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.IV.D.3 komm. (kommentaar)).303 Sealjuures on toimima hakanud omapärased aruandlusmehhanismid, kus näiteks SSMi määruse art 21 kohaselt peab EKP otse Riigikogule esitama aruande enda usaldatavusjärelevalvealaste ülesannete täitmise kohta SSMi raames. Riigikogu saab selle aruande kohta teha tähelepanekuid, taotleda EKP-lt kirjalikku vastust tähelepanekutele või esitatud küsimustele. Riigikogu võib kutsuda ka järelevalvenõukogu esimehe või liikme osalema Eesti krediidiasutuse järelevalve kohta käivas arutelus. Eelnev ei piira sealjuures FI vastutust Riigikogu ees. Analoogiline kord on SRMi määruse art 46 kohaselt ka kriisilahendusülesannete täitmise kohase aruandluse puhul, kus Riigikogule aruandvaks koguks ei ole EKP, vaid kriisilahendusnõukogu (SRB).304


1 Eesti Panga seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 22.04.2020, 3.
2 Euroopa Liidu toimimise lepingu konsolideeritud versioon. – ELT (Euroopa Liidu Teataja) C 326, 26.10.2012, lk 47–390.
3 Euroopa Liidu lepingu konsolideeritud versioon. Protokoll (nr 4) Euroopa keskpankade süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta. – ELT (Euroopa Liidu Teataja) C 202, 07.06.2016, lk 230–250.
4 A. Tupits – M. Mark jt. Eesti pangandusõiguse alused. Tallinn: Juura 2003, lk 25.
5 Sel eesmärgil asutati 1668. aastal Rootsi Sveriges Riksbanki eelkäija ning 1694. aastal Inglise Bank of England. Vt nt Andres Tupits. Keskpanga funktsioonid. – Juridica 2001/3, lk 161; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate. – ECB Occasional Paper Series No. 248/October 2020, lk 9; G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group. Bank for International Settlement (BIS). May 2009, lk v; F. Capie, G. Wood. The development of the Bank of England’s objectives: evolution, instruction or reaction. – P. Conti-Briwbm R. M. Lastrea, Research Handbook on Central Banking. Northampton: Edward Elgar 2018, lk 34.
6 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 9.
7 R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence. – P. Conti-Brown, R. M. Lastra. Research Handbook on Central Banking. Northampton, MA: Edward Elgar Publishing 2018, lk 299.
8 Vt R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 13; R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States. New York: Springer Science+Business Media 2018, lk 9; R. Wrobel. Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank: Eine Erfolgsgeschichte. Ordnungspolitische Diskurse, No. 2018-01, OrdnungsPolitisches Portal (OPO), lk 3–4; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions. 2nd edition. European Central Bank 2006, lk 123.
9 A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 39.
10 R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 9; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 13.
11 Eesti puhul saab siin välja tuua näiteks Esimese maailmasõja ajal ja sellele vahetult järgnenud perioodil ning lähiajaloost ka 1990. aastate alguses aset leidnud kiiret inflatsiooni. Rahvusvahelisel tasandil on üldtuntud näide aga Weimari vabariigis 1920. aastate alguses aset leidnud hüperinflatsioon. Vt V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100. Tallinn: Eesti Pank 2019, lk 54–65; vt ka R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 10.
12 R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 301.
13 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 7, 12–13.
14 Vt üht esimest uuringut: A. Alesina, L. H. Summers. Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence. – Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 25, Nr. 2 (Mai 1993), lk 151–162.
15 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 7; R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 91–92; R. Wrobel. Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank: Eine Erfolgsgeschichte, lk 4; A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective. Oxford: Oxford University Press 2015, lk 17–18.
16 R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 10; A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, lk 17–18. Üheks teoreetiliseks aluseks peetakse siinjuures K. Rogoffi „konservatiivse keskpankuri“ kontseptsiooni, vt R. Wrobel. Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank: Eine Erfolgsgeschichte, lk 4; A. Posso, G. B. Tawadros. Does greater central bank independence really lead to lower inflation? Evidence from panel data. – Economic Modelling, Bd. 33 (2013), Nr 4, lk 244–247. Vt uurimust ennast: K. Rogoff. The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target. – Quarterly Journal of Economics, Bd. 100 (1985), Nr 4, lk 1169–1190.
17 Vt R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 10; R. Wrobel. Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank: Eine Erfolgsgeschichte, lk 3–4; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 78–79, 121; vt rahapoliitika ülekandemehhanismi osas Eesti Panga kodulehekülg. Rahapoliitika. Rahapoliitika ülekandemehhanism (07.04.2021).
18 Vt A. Jung, P. Kühl. Can central bank communication help to stabilise inflation expectations. – ECB Working Paper Series No. 2547 / May 2021, lk 2, 4.
19 R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 10; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 78–79, 123; vt Eesti Panga kodulehekülg. Rahapoliitika. Rahapoliitika ülekandemehhanism (07.04.2021).
20 Euroopa Liidu lepingu konsolideeritud versioon. Protokoll (nr 4) Euroopa keskpankade süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta. – ELT (Euroopa Liidu Teataja) C 202, 07.06.2016, lk 230–250.
21 H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 123.
22 Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Bundesbankgesetz). – Bundesgesetzblatt vom 30. Juli 1957 (Nr. 33), lk 754–765.
23 ELi tasandil mängis keskpanga sõltumatuse printsiibi leviku juures olulist rolli see, et majandus- ja rahaliidu (EMU) teises etapis, mis algas 1. jaanuaril 1994, pidid liikmesriigid astuma samme, et tagada enda keskpankade sõltumatus, ning oma riigisisest õigust vastavalt kohandama (vt Euroopa Ühenduse asutamisleping (Konsolideeritud versioon 1992) – EÜT C 224, 31.08.1992, lk 6–79, art 109e lg 5). Sealjuures võeti Euroopa Keskpanga (EKP) ja Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) loomisel suuresti eeskujuks Bundesbanki mudel ja Saksa nn ordo-liberaalne majanduskäsitlus ning ELi aluslepingutega antud sõltumatuse määr peegeldab Saksa Bundesbankile antud pädevusi ja staatust. Samas olid näiteks Prantsusmaal 1990. aastate alguses tulised arutelud keskpanga sõltumatuse ulatuse ja selle üle, kuidas keskpanga sõltumatust sobitada enda konstitutsioonilise raamistikuga. Enne 1994. aastat peeti Prantsuse keskpanka üheks kõige „sõltuvamaks“ maailmas. Vt Bundesbanki ja EKP osas: R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 91–92; K. Dyson, M. Marcussen. Central Banks in the Age of Euro. Europeanization, Convergence, & Power. Oxford: Oxford Univeristy Press 2009, lk 131; P. Craig, G. de Burca. EU law: text, cases, and materials. Oxford: Oxford University Press 2015, lk 727, 733–734; R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 55–61; vt Prantsusmaa kohta K. Dyson, M. Marcussen. Central Banks in the Age of Euro. Europeanization, Convergence, & Power, lk 112–114; vt üldiselt Bretton Woodsi süsteemi kokkukukkumisele järgnevast perioodist keskpanganduses V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 213–215; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 11.
24 Rahvusvaheliselt Valuutafondilt (IMF) finantsabi saamise üks eeltingimus võib olla nõue tagada riigi keskpanga sõltumatus, vt A. Kern, B. Reinsberg, M. Rau-Goehring. The role of IMF conditionality for central bank independence. ECB Working Paper Series. No. 2464/August 2020, lk 2–3; IMFi kodulehekülg. IMF Conditionality (25.08.2021).
25 Nt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 131, Statuut art 14 lg 1 ja 2 seavad erinõuded riigi keskpanga „põhikirjale“. Siinpuhul tuleks aga uurida, kas tegemist on riigi keskpanga põhikirjaga sisuliselt, mitte üksnes formaalse nime poolest, ja näiteks riigi tasandil vaadata, milline organ on vastava akti vastu võtnud. Näiteks EP põhikirja on vastu võtnud EP nõukogu ja EP statuudiks tuleks eelkõige pidada EPSi (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112.III.C.1 komm. (kommentaar)).
26 Eestikeelsete sõnade „sõltumatus“ või „iseseisvus“ ja mitte „autonoomia“ vastet kasutavad ka Rootsi, Saksamaa, Portugal, Poola, Malta, Läti ja Leedu enda õiguskorras, kirjeldamaks keskpangale antud vabaduse määra, vt A. Khan. Central Bank Legal Framework in the Aftermath of the Global Financial Crisis. IMF Working Paper WP/17/101. International Monetary Fund 2017, lk 23–24.
27 R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 11; A. Khan. Central Bank Legal Framework in the Aftermath of the Global Financial Crisis, lk 20–21; T. Lybek. Central Bank Autonomy, Accountability, and Governance: Conceptual Framework. IMF Legal Department Seminar 2004.
28 Vt nt EPS (Eesti Panga seadus) § 3 lg 1; L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
29 Iseenesest oli 1920 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 60 määratletud, et VV (Vabariigi Valitsus) juhtis EV (Eesti Vabariik) sise- ja välispoliitikat (1933. aasta muudatuse järel sai vastava pädevuse riigivanem, vt 1933 PSMS § 60) ning 1937 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 48 p 1 sõnastuse kohaselt teostas VV (Vabariigi Valitsus) riigi poliitikat kõikidel aladel (vt ka Vabariigi Presidendi pädevusi 1937 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 39).
30 RT (Riigi Teataja) 1919, 28–29, 69.
31 V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 85.
32 RT (Riigi Teataja) 1927, 48, 42.
33 RT (Riigi Teataja) 1927, 48, 44. Sealjuures on 1927. aasta põhikirja ja tänapäeva EPSi vahel leitud ka palju ühisjooni, vt A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 28; vt ka V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 107–111.
34 A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 28; V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 107–109.
35 Kuigi 1929. aastal pandi EP aktsiad müüki, jäi pea 70% nendest siiski valitsusele, vt samas lk 85, 117–118; A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 28.
36 Prof. H. Schäffer. Riigi rahandus Eesti Vabariigi põhiseaduses. – Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni 16.märtsi 1998 lõpparuanne. IV osa, lk 3.
37 J. Raidla sõnavõtt: Riigikogu kodulehekülg. Põhiseaduse Assamblee stenogrammid. 3. istung, 27. september 1991, lk 17.
38 Vt nt L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
39 Põhimõtteliselt oli sarnane säte ka 1989. aasta pangaseaduses (Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi pangaseadus. – ENSV Ülemnõukogu ja Valitsuse Teataja 1989, 41, 919). Samas kaaluti EPSi väljatöötamisel ka nn valitsusele alluva emissioonipangaga rahasüsteemi. Arvestades tollal muudes riikides valitsevat dogmat ja ELi suundumusi, otsustati siiski sõltumatu keskpanga kasuks, vt U. Mereste. Põhiseaduslikkus ja keskpangasüsteem. – RiTo (Riigikogu Toimetised) 14/2006.
40 Vt nt: H. Schneider. The Principle of Separate and Balanced Powers in Estonian Constitutions. – Juridica International II/1997; U. Mereste. Eesti Pank peabki olema nagu riik riigis!, SL Õhtuleht 13.05.1997. On arvatud, et sõltumatu keskpanga ja valitsuse tegevusvaldkondade ning majanduspoliitiliste eesmärkide vahel nähti konfliktiohtu valitsuse enda tegevusvabadusele ja majanduspoliitilistele pürgimustele, vt V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 232–233; U. Mereste. Põhiseaduslikkus ja keskpangasüsteem. – RiTo (Riigikogu Toimetised) 14/2006.
41 Vt U. Mereste. Eesti Pank peabki olema nagu riik riigis!; U. Mereste. Põhiseaduslikkus ja keskpangasüsteem. – RiTo (Riigikogu Toimetised) 14/2006.
42 K. Dyson, M. Marcussen. Central Banks in the Age of Euro. Europeanization, Convergence, & Power, lk 131.
43 R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 11–12; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 26–27; A. Kern, B. Reinsberg, M. Rau-Goehring. The role of IMF conditionality for central bank independence, lk 2; vt nt üht esimest sellekohast uuringut: V. Grilli, D. Masciandaro, G. Tabellini. Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrial Countries. – Economic Policy, Vol. 6, No. 13 (Oct. 1991), lk 342–392.
44 G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 58.
45 Vt A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 39; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 26 jj; R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 13; R. Wrobel. Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank: Eine Erfolgsgeschichte, lk 4–5. Näiteks EP 1990. aasta aruandes leiti, et kuigi juriidiliselt olid EP-l kinnitatud prerogatiivid, siis VV (Vabariigi Valitsus) ja tema täitevorganid neid alati ei tunnistanud (Eesti Panga 1990. aasta aruanne, lk 4, 14–15). Vastavalt on üritatud välja töötada ka mõõdikuid, et hinnata keskpanga de facto sõltumatust, nt „keskpanga juhatajate“ vahetumise sagedus, nt A. Cukierman, A. Webb, B. Neyapti. Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes. – The World Bank Economic Review, Vol. 6, No. 3, September 1992, lk 353–398.
46 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 16.
47 H. Schäffer. Riigi rahandus Eesti Vabariigi põhiseaduses, lk 3.
48 1996. aastal kehtinud 1992 EÜ asutamislepingu ja ka 2004. aastal, st Eesti jaoks ELiga liitumise ajal relevantse ja uuendatud numeratsiooniga 2002 EÜ asutamislepingu art 108 (vt ka art 116 lg 5 ja 109), vt: Euroopa Ühenduse asutamisleping (Konsolideeritud versioon 1992) – EÜT C 224, 31.08.1992 (1992 EÜ asutamisleping), lk 6–79 (1992 EÜ asutamisleping) ja Euroopa Ühenduse asutamisleping (Konsolideeritud versioon 2002) – EÜT C 325, 24.12.2002, lk 33–184 (2002 EÜ asutamisleping).
49 Vt nt L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
50 M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar. Werkstand: 92. EL (Euroopa Liit) August 2020. – GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 19–20; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 34–28; Majandus- ja rahaliidu ajalugu. Teabelehed Euroopa Liidu kohta (04.04.2021).
51 European Monetary Institute. Convergence Report. Report required by Article 109j of the Treaty establishing the European Community. March 1998, lk 11–13; vt ka Euroopa Komisjoni sama aasta aruannet European Commission. Commission’s recommendation concerning the third stage of economic and monetary union. Convergence report 1998. Growth and employment in the stability-oriented framework of EMU. European Economy No. 65/1998, lk 45.
52 Vt Rahainstituudi 1996. aasta aruanne: European Monetary Institute. Progress Towards Convergence. November 1996, lk 100–104.
53 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. 2.2.3 Liikmesriikide keskpankade sõltumatus.
54 European Commision. Convergence Report 2020. European Economy Institutional Paper 129/2020, lk 29.
55 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17; C. Zilioli, A. L. Riso. New tasks and central bank independence: the Eurosystem experience. – P. Conti-Brown, R. M. Lastra. Research Handbook on Central Banking. Northampton: Edward Elgar Publising 2018, lk 162–163; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 123–126. Vrd ka A. Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel. – Juridica 2001/3, lk 176, kus ei ole eristatud „õigusliku“ sõltumatuse kriteeriumit.
56 Vt G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 58; üldiselt R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 11–12.
57 Vt L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1; M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 82.
58 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Institutsiooniline sõltumatus.
59 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17; P. Craig, G. de Burca. EU law: text, cases, and materials, lk 728; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 122.
60 EK (Euroopa Kohus) 10.07.2003, C‑11/00 – Komisjon vs. EKP, p 134. Vt ka R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 9; A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, lk 17.
61 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 3.
62 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Institutsiooniline sõltumatus.
63 Vt seisukohad: T. Annus. 2 (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 197; A. Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel, lk 177; Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Institutsiooniline sõltumatus; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 122.
64 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17.
65 A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, lk 18.
66 J. Gren. The Eurosystem and the Single Supervisory Mechanism: institutional continuity under constitutional constraints. – ECB Legal Working Paper Series No. 17/July 2018, lk 7.
67 Vt Statuut art 35 lg 1; M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 92.
68 Täpsemalt võib ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 14 lg 4 kohaselt riigi keskpank täita muid funktsioone peale Statuudis loetletute, välja arvatud juhul, kui EKP nõukogu leiab, et see segab EKPSi eesmärkide ja ülesannete täitmist. Niisuguseid funktsioone täidetakse riikide keskpankade vastutusel ja kulul ning neid ei loeta EKPSi funktsioonide osaks.
69 J. Gren. The Eurosystem and the Single Supervisory Mechanism: institutional continuity under constitutional constraints, lk 7–8; B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz. 46. Edition. München: C. H. Beck 2021, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 25; M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 51, 82, 87.
70 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. 2.2.3 Liikmesriikide keskpankade sõltumatus.
71 H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 124.
72 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 18.
73 European Commission. Convergence report 1998, lk 45; vrd Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus; vt ka H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 125.
74 On leitud, et keskpanga sõltumatust aitab tagada ka juhtorgani liikmete valimisaegade nn astendamine, st kord, kus eri juhtorgani liikmeid valitakse ja nimetatakse ametisse eri aegadel, vt G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 71.
75 European Commission. Convergence report 1998, lk 45; vrd Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus.
76 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 3.
77 T. Annus. 2 (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 197.
78 European Commission. Convergence report 1998, lk 45; Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 125.
79 T. Annus. 2 (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 197; L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 3.
80 M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 57, 60, 74, 83.
81 EKP hinnangul on pikem ametiaeg kui viis aastat lubatav, vt Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus.
82 2004. aasta lähenemisaruandes leidis EKP, et tol hetkel kehtinud EPS (Eesti Panga seadus) § 12 lg 1, mille kohaselt EP presidendi sai ka süüdimõistva kohtuotsuse alusel ametist tagandada, ei olnud kooskõlas ELi aluslepingute keskpanga sõltumatuse alaste sätetega, vt European Central Bank. Convergence report 2004, lk 220.
83 EK (Euroopa Kohus) 26.02.2019, liidetud kohtuasjad C-202/18 ja C-238/18 – Rimšēvičs vs. Läti. Vt ka Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus.
84 H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 125. EKP on sealjuures leidnud, et õiguskindluse huvides oleks soovitatav konkreetselt ette näha riigi kohtute õigus vaadata läbi otsuseid, millega vabastatakse ametist keskpanga teisi EKPSiga seotud ülesannete täitmisse kaasatud otsustusorganite liikmeid, vt Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus. Kohtuliku läbivaatamise õigus. EPSis puuduvad sellised sätted EP asepresidentide kohta.
85 Sealjuures on välja toodud, et Riigikogu seotus EPga nõukogu töö kaudu aitab mõlemal institutsioonil oma ülesandeid täita parimal moel ja selline koosseis peegeldab EP aruandekohustust Riigikogu ees, vt Eesti Panga seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. 97 SE., vt ka L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 3.
86 Eesti Panga seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. 97 SE, lk 1.
87 EP nõukogu on eeskätt EP järelevalveorgan. Statuudi art 14 lg-s 2 toodud aluseid kohaldatakse üksnes selliste teiste juhtorgani liikmete suhtes, kes on kaasatud EKPSiga seotud ülesannete täitmisse, vt Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Isikusõltumatus.
88 Vt arutelusid: Riigikogu kodulehekülg. Põhiseaduse Assamblee stenogrammid. 3. istung, 27. september 1991, lk 45; 6. istung. 4. oktoober 1991, lk 24–25; 5. istung. 11. oktoober 1991, lk 12; 6. istung, 18. oktoober 1991, lk 20, 25–30; 19. istung. 6. detsembril 1991, lk 75–82.
89 Vt selle kohta: L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112. – Juridica 1999/10; P. Varul (vast.). II osa. 8. peatükk. Rahandus ja riigieelarve. – Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni 16. märtsi 1998 lõpparuanne, lk 3.
90 A. Tupits. Euroopa Liidu riikide keskpankade õigusliku seisundi võrdlus. – Juridica 2000/1, lk 57.
91 Vt A. Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel, lk 176; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17; G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 57–58, 65.
92 G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 66.
93 Samas, lk 57, 61.
94 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Institutsiooniline sõltumatus.
95 G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 57, 61.
96 Vt R. Hagelberg. Pangandust reguleerivate seaduste kujunemisest taasiseseisvunud Eestis. Mõningaid tähelepanekuid. – Juridica 2001/3, lk 156; S. Tölp. Milleks oli vaja Eesti Panga seadust – Juridica 1993/3, lk 53. Vt ka: J. Jäätma, T. Kolk, J. Liventaal, T. Runthal. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 komm. 23.
97 Eesti Panga põhikiri. – Kinnitatud Eesti Panga nõukogu 28.04.2015. a otsusega nr 3-1.
98 R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 304–305.
99 A. Tupits. Keskpanga funktsioonid, lk 165.
100 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Funktsionaalne sõltumatus.
101 Erinev lähenemine on aga näiteks USA Föderaalreservi puhul, millel ei ole talle antud mandaadi kohaselt ühte põhieesmärki, vaid sisuliselt mitu erinevat eesmärki, millest lähtuda, vt R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 304–305.
102 2003. aastast oli „hindade stabiilsus“ EKP nõukogu kvantitatiivse määratluse kohaselt sisustatud kui euroala ühtlustatud tarbijahinnaindeksi (ÜTHI) aastakasv keskpika aja jooksul alla, kuid lähedal 2%-le. 2021. aasta juulis kinnitas EKP nõukogu uue sümmeetrilise inflatsioonisihina 2% keskpika aja jooksul ning tõi välja, et edaspidi kavatseb EKP nõukogu korrapäraselt hinnata oma rahapoliitika strateegia asjakohasust, kusjuures järgmine hindamine peaks toimuma 2025. aastal, vt Eesti Panga kodulehekülg. Rahapoliitika. Hinnastabiilsuse tähtsus. (04.04.2021); EKP kodulehekülg. Two per cent inflation target (04.04.2021). Vt inflatsioonieesmärgi muutmise kohta avaldust EKP kodulehekülg. Avaldus EKP rahapoliitika strateegia kohta (08.07.2021) ja Eesti Panga kodulehekülg. EKP nõukogu kiidab heaks uue rahapoliitika strateegia (08.07.2021).
103 Euroopa Komisjon. Lähenemisaruanne juuni 2020. Funktsionaalne sõltumatus.
104 RKPJKa (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi arvamus) 11.05.2006, 3-4-1-3-06, p 16–19.
105 Vt sarnast arvamust: A. Tupits. Ühisraha euro kasutuselevõtu riigiõiguslikud aspektid. – Juridica 2005/7, lk 463.
106 A. Tupits. Keskpanga funktsioonid, lk 165.
107 EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 punktid 1–2 ja 3 kordavad sisuliselt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg 2 taanetes 1, 3 ja 4 nimetatud ülesandeid. Samas ei ole EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 loetelus eraldi välja toodud välisvaluutatehingute sooritamise ülesannet, nagu see on nimetatud ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg 2 taandes 2.
108 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17.
109 R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 299; G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 17, 25, 28; L. Papademos. Financial stability and macro-prudential supervision: objectives, instruments and the role of the ECB. – Konverents „The ECB and Its Watchers XI“ Frankfurt, 4 September 2009.
110 Vt nt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg-t 5, mille kohaselt EKPS aitab kaasa krediidiasutuste usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve ning rahandussüsteemi stabiilsusega seotud pädevate asutuste poliitika tõrgeteta teostamisele, vt Y. Mersch. Financial stability and the ECB. Keynote speech. ESCB Legal Conference 6–7 September 2018. European Central Bank 2018, lk 16; R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 299.
111 Y. Mersch. Financial stability and the ECB, lk 13.
112 EKP kodulehekülg. Ülesanded. Finantsstabiilsus ja makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika (13.09.2021).
113 G. Grüning jt. Eesti Panga Finantsstabiilsuse Ülevaade (FSÜ) 1/2021, lk 2.
114 EP on defineerinud enda rolli finantsstabiilsuse tagamisel makrofinantsjärelevalvena, finantssektori poliitika ja õigusaktide väljatöötamises osalemisena ja finantssektori turvavõrgu arendamisena, vt Eesti Panga kodulehekülg. Eesti Panga roll finantsstabiilsuse tagamisel (13.09.2021).
115 Vt seisukoha osas nt Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL (Euroopa Liit)) nr 806/2014, et luua Euroopa hoiuste tagamise skeem – Euroopa Komisjon. Strasbourg, 24.11.2015 COM(2015) 586 final 2015/0270 (COD), lk 2.
116 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17; R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 304; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 125.
117 B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 8; M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 46.
118 Vt EK (Euroopa Kohus) 11.12.2018, C-493/17 – Weiss jt, p 52 ja EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt, p 45, kus EK (Euroopa Kohus) tõi välja, et EKPSile on eesmärkide saavutamiseks ja rahapoliitika teostamiseks antud eelkõige vahendid, mis on sätestatud Statuudi IV peatükis, st kus on täpsustatud EKPSi rahapoliitilised funktsioonid ja toimingud. Vastavalt võib EPSi kohaselt EP anda laenu, hoiustada ja võtta vastu hoiuseid, teha tehinguid väärtpaberite, väärismetallide ja välisvaluutaga (EPS (Eesti Panga seadus) § 14 p 1–4). Vt ka M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 50, 75–77; Euroopa Keskpanga suunis (EL (Euroopa Liit)) 2015/510, 19. detsember 2014, eurosüsteemi rahapoliitika raamistiku rakendamise kohta (EKP/2014/60) – ELT (Euroopa Liidu Teataja) J 91, 2.4.2015, p. 3–135. Vt Eesti Panga kodulehekülg. Rahapoliitika. Operatsiooniline raamistik (05.04.2021).
119 Vastavalt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 127 lg-le 1 peab EKPS toimima „kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega, soodustades ressursside efektiivset jaotumist ja järgides artiklis 119 esitatud põhimõtteid“.
120 Vt M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 42, vt ka B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 4.
121 Ü. Madise, L. Madise, L. Mälksoo. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 komm. 2.
122 RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 02.04.2014, 3-3-1-72-13, p 11-12.
123 Sealjuures sai EP president „määruste“ andmise õiguse 1994. aastal EPSi muudatuse teel. Selle aluseks oli õiguskantsleri 1994. aasta 6. jaanuari ettepanek Riigikogule Eesti Panga seaduse (RT (Riigi Teataja) I 1993, 28, 498 redaktsioonis) kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseaduse ja seadusega. EPSi esialgse redaktsiooni § 1 lg-s 5 sätestati, et Eesti Panga ülesannete täitmiseks annavad Eesti Panga nõukogu ja Eesti Panga president seaduste alusel ja täitmiseks välja „õigusakte“, vt Eesti Panga seaduse muutmise seadus. – RT (Riigi Teataja) I 1994, 30, 463; vt ka sellekohast õiguskantsleri ettekannet: Riigikogu kodulehekülg. Stenogrammid. VII Riigikogu, IV Istungjärk, täiskogu korraline istung. Neljapäev, 13.01.1994, 10:04; I. Selge. Eesti Panga määrusandlusõiguse kooskõla põhiseadusega. – RiTo (Riigikogu Toimetised) 21/2010; K. Merusk. The Right to Issue Regulations and its Constitutional Limits in Estonia. – Juridica International I/1996; R. Hagelberg. Pangandust reguleerivate seaduste kujunemisest taasiseseisvunud Eestis. Mõningaid tähelepanekuid, lk 158.
124 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 6; vt ka J. Jäätma, A. Koitmäe, T. Runthal. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 komm. 5; P. Varul (vast.). II osa. 8. peatükk. Rahandus ja riigieelarve, lk 1.
125 R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 49–50.
126 P. Craig, G. de Burca. EU law: text, cases, and materials, lk 728.
127 F. Schoch. Haldusõiguse euroopastumine. – Juridica 2017/1, lk 28.
128 R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 49–50.
129 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.05.1949, BGBl. S. 1, zuletzt geändert durch Artikel 1 und 2 Satz 2 des Gesetzes vom 29. September 2020, BGBl. I S. 2048.
130 M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 50; B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz, GG (Saksamaa põhiseadus) Art 88 äärenr 10.
131 R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 49–50.
132 K. Merusk, K. Taro. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 86 komm. 9.
133 A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 32–33.
134 I. Selge. Eesti Panga määrusandlusõiguse kooskõla põhiseadusega, lk 7.
135 A. Tupits. Keskpanga funktsioonid, lk 166; A. Tupits. Eesti Pangandusõiguse alused, lk 35; vt sarnast seisukohta ka K. Dyson, M. Marcussen. Central Banks in the Age of Euro. Europeanization, Convergence, & Power, lk 205.
136 R. Hagelberg. Pangandust reguleerivate seaduste kujunemisest taasiseseisvunud Eestis. Mõningaid tähelepanekuid, lk 157–158.
137 M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 50; B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 10.
138 Vt arvamuse kohta, et Riigikogu on delegeerinud EP-le määrusandlusõiguse K. Merusk. The Right to Issue Regulations and its Constitutional Limits in Estonia, lk 38–45.
139 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 111.
140 Riigikohus on viidanud enda lahendis HMS (Haldusmenetluse seadus) §-le 91, mis käsitleb edasivolitust.
141 RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 02.04.2014, 3-3-1-72-13, p-d 14–15.
142 Vt nt EP presidendi määrus „Friedrich Karl Akeli 150. sünniaastapäevale pühendatud hõbedast meenemündi emiteerimine“. – RT (Riigi Teataja) I, 13.07.2021, 5.
143 EP presidendi määrus „Maksejuhiste aktsepteerimise tingimused“. – RTL (Riigi Teataja Lisa) 2010, 25, 446; EP presidendi määrus „Krediidiasutuste maksestatistilise aruandluse kehtestamine“. – RT (Riigi Teataja) I, 22.01.2021, 10.
144 Vt nt EP presidendi määrust „Kinnisvaraga tagatud jaenõuete riskikaalu alampiiri kehtestamine“. – RT (Riigi Teataja) I, 04.09.2019, 1.
145 Vt nt EP presidendi määrust „Detailsete krediidiandmete aruannete esitamise nõuded“. – RT (Riigi Teataja) I, 22.01.2021, 8.
146 H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 126; G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 65–66. Vrd Bundesbanki kohta M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 50.
147 Vt nt EP presidendi määrust „Detailsete krediidiandmete aruannete esitamise nõuded“, mis viitab krediidiasutuste seaduse ( RT (Riigi Teataja) I, 04.01.2021, 33) § 91 lg-le 1 ja 3 ning riikliku statistika seaduse (RT (Riigi Teataja) I, 04.12.2019, 13) § 301 lg-le 31. Määruses „Kinnisvaraga tagatud jaenõuete riskikaalu alampiiri kehtestamine“ on lisaks EPS (Eesti Panga seadus) § 241 lg 2 p-le 6 viide ka krediidiasutuste seaduse § 854 p-le 3.
148 Europangatähtede ja -müntide Eesti Panka saatmise kord. – RT (Riigi Teataja) I, 20.12.2010, 8.
149 Vt nt „Jüri Jaaksoni 150. sünniaastapäeva tähistamisele pühendatud hõbedast meenemündi emiteerimine.“ – RT (Riigi Teataja) I, 20.12.2019, 28; „Eesti Vabariigi 100. sünnipäeva tähistamisele pühendatud kullast ja hõbedast meenemüntide emiteerimine.“ – RT (Riigi Teataja) I, 12.12.2017, 47.
150 Vt L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 6.
151 Samas.
152 Vt seisukohta I. Selge. Eesti Panga määrusandlusõiguse kooskõla põhiseadusega, lk 7.
153 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Institutsiooniline sõltumatus.
154 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL (Euroopa Liit)) nr 1024/2013, 15. oktoober 2013, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga – ELT (Euroopa Liidu Teataja) L 287, 29.10.2013, lk 63–89.
155 Vt nt A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 39; G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 66.
156 Siinpuhul puudub konkreetse liigituse suhtes konsensus. Osa autoreid on keskpanga laenukeeldu näinud osana funktsionaalse sõltumatusega kaasas käivast „operatsioonilisest“ sõltumatusest, vt R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 17; H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 126. EKP ei ole enda uuemates lähenemisaruannetes eristanud „operatsioonilise“ sõltumatuse alavormi ja keskpanga laenukeeld on sätestatud ka funktsionaalsest sõltumatusest eraldiseisva kriteeriumina (st laenu ja eesõiguste andmise keelu ühe osisena), vt ka Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Keskpankade laenukeeld. Rahvusvahelist praktikat analüüsinud autorid on keskpanga laenukeeldu samuti käsitlenud eraldiseisva kategooriana, vt G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 67–68.
157 Sama sõnastust on kasutatud ka Statuudi art 21 lg-s 1.
158 H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 126; vt ka Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Keskpankade laenukeeld.
159 G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 68.
160 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. 2.2.5 Laenu ja eesõiguste andmise keeld.
161 EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt, p 100.
162 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 5; Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Keskpankade laenukeeld.
163 EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt, p 95; EK (Euroopa Kohus) 11.12.2018, C-493/17 – Weiss jt, p 103.
164 Vt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 123 lg 2, Statuut art 21 lg 2.
165 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 5. Sarnaselt on ka väliskirjanduses keskpanga laenukeelu nõuet käsitletud keskpanga majandusliku sõltumatuse ühe tagatisena, vt R. M. Lastra. Research handbook on central banking, lk 304.
166 European Central Bank. Convergence Report. May 2010, lk 242.
167 Euro kasutusele võtmise seaduse eelnõu seletuskiri. 709 SE, lk 14.
168 Nt 2015. aastal välja kuulutatud avaliku sektori varade järelturgudelt ostmise programm (PSPP); 2020. aastal välja kuulutatud pandeemia majandusmõjude ohjeldamiseks mõeldud erakorralise varaostukava (PEPP). Vt meetmete osas veel Eesti Panga kodulehekülg. Rahapoliitika. Operatsiooniline raamistik. Lisameetmed (05.04.2021).
169 Vt selle kohta A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, lk 19–24; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 7, 20–21. Teemat on rohkem käsitletud Saksa õiguskirjanduses ja kohtupraktikas, vt B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 2; M. Herdegen. – T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz-Kommentar, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 15, 24–26.
170 Täpsemalt tuvastas kohus, et ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 119, art 123 lg 1, art 127 lg 1 ja 2 ning Statuudi art 17–24 ei keela EKPS-l vastu võtmast riigivõlakirjade järelturult ostmise programmi OMT, vt EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt, p 127–128.
171 EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt, p 52 ja viidatud EK (Euroopa Kohus) 27.11.2012, C-370/12 – Pringle, p 56.
172 EK (Euroopa Kohus) 11.12.2018, C-493/17 – Weiss jt, p 61. BVerfG (Bundesverfassungsgericht) leidis küll 2020. aastal otsuses, et EK (Euroopa Kohus) ületas Weiss jt lahendis oma pädevust (BVerfGE 05.05.2020, BVerfGE 154, 17–152, 2 BvR 859/15 -, äärenr 180 ff.), kuid Bundesbank on jätkanud PSPP raames tehingute tegemist. Vt selle kohta R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 56.
173 Vt sellekohaseid pressiteateid Eesti Panga koduleheküljel: 18.03.2020 pressiteade, kus EKP kuulutas välja 750 miljardi euro suuruse erakorralise varaostukava pandeemia majandusmõjude ohjeldamiseks; 10.12.2020 pressiteade „Rahapoliitilised otsused“; Euroopa Keskpanga presidendi Christine Lagarde'i sissejuhatav kõne 10.12.2020 pressikonverentsil.
174 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 2.
175 Nt EPS (Eesti Panga seadus) § 26 lg 3, mis sätestab, et EP-le kuulub ka kinnis- ja vallasvara, mis oli 1919. aastal Eesti Vabariigi keskpangana asutatud Eesti Panga omanduses ning 1940. aastal õigusvastaselt võõrandati ja EPS (Eesti Panga seadus) § 1 lg 1, kus on sätestatud, et EP on 1919. aastal EV (Eesti Vabariik) keskpangana asutatud EP õigusjärglane. Sätetel oli suurem relevantsus taasiseseisvumise algusaastatel, st omandireformi ja EP kullavarude tagasisaamise raames, vt ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 111.III.B.2 komm. (kommentaar)
176 Vt nt EPS (Eesti Panga seadus) § 2 lg 2 p 1, mis teeb viite „Euroopa Ühendusele“.
177 Vt nt EPS (Eesti Panga seadus) § 10 lg 3, kus on EP „sõltumatuse“ asemel nimetatud „iseseisvust“.
178 EPS (Eesti Panga seadus) § 14 p 9 kohaselt on EP-le antud pädevus rakendada „sanktsioone“ raharingluse kohta kehtestatud eeskirjade rikkujate suhtes (v.a selliseid sanktsioone, nagu Statuudi art 34 lg 3 alusel rakendab EKP). Sanktsioonide rakendamise õigus on EP presidendil, kui see on vajalik EP nõukogu otsuse täitmise tagamiseks (EPS (Eesti Panga seadus) § 11 lg 1 p 2). Samas on selliste „sanktsioonide“ täpne olemus ja õiguslik sisu lahtine. EPS (Eesti Panga seadus) ei ava, mis konkreetselt on „raharingluse kohta kehtestatud eeskiri“. Kui eeldada, et selle all võib näiteks mõelda EP määrust, mis reguleerib europangatähtede ja -müntide EP saatmise korda (RT (Riigi Teataja) I, 20.12.2010, 8.), siis määruses endas ei sisaldu ühtegi karistusõiguses kehtiva määratletusnõudega (nullum crimen nulla poena sine lege certa) kooskõlas olevat karistusnormi (vt E. Kergandberg, S. Laos, H. Sepp. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 23 komm. 1,3.). EPS (Eesti Panga seadus) § 14 p-i 9 ja § 11 lg 1 p-i 2 ei saa samuti pidada karistusnormiks. Võib mõelda, et enamik EP määruste, sh raharingluse korraldamise eeskirjade täitmata jätmisega seonduvad „sanktsioonid“ on haldus- või suisa eraõiguslikud meetmed. Näiteks ringluskõlbmatu sularaha kõrvaldamise korda reguleerib EP ja krediidiasutuse vahel sõlmitud leping (Europangatähtede ja -müntide Eesti Panka saatmise korra lisa 1 p 1.3).
179 Vt Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. 2.2.7 Riikide keskpankade õiguslik lõimumine eurosüsteemiga. Ülesanded.
180 Problemaatilised olid tollal kehtinud EPS (Eesti Panga seadus) redaktsiooni § 2 lg 7 ja § 14 p-d 3, 4, 5, 7 ja 8, vt European Central Bank. Convergence report 2004, lk 221; European Central Bank. Convergence Report. December 2006, lk 214.
181 Euroopa Keskpanga arvamus, 23. veebruar 2010, euro kasutusele võtmise ettevalmistamise kohta (CON/2010/16).
182 Eesti Panga seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 22.04.2020, 3.
183 Sellisteks EKP pädevust puudutavateks küsimusteks on näiteks riikide keskpankadega, usaldatavusjärelevalvega, vääringuga, makse- ja arveldussüsteemidega ning raha-, finants-, pangandus-, maksesüsteemide ja maksebilansi statistikaga seonduv, vt Euroopa Keskpank. Juhis riikide ametiasutustele Euroopa Keskpangaga konsulteerimise kohta seoses õigusaktide eelnõudega. Oktoober 2015, lk 11 jj.
184 A. Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel, lk 178.
185 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Finantssõltumatus.
186 Samas.
187 Samas.
188 Vt Eesti Panga kodulehekülg. Eesti Panga eelarve (07.04.2021).
189 EP kui eurosüsteemi keskpank on andnud EKP-le enda välisvaluutareservid proportsionaalselt EP osale EKP märgitud kapitalis, vt Statuut art 30.
190 Art 2 lg 2, Euroopa Keskpanga suunis, 20. juuni 2008, Euroopa Keskpanga välisvaluutareservi haldamise kohta riikide keskpankade poolt ja selle varaga seotud tehingute õigusdokumentide kohta (uuestisõnastamine) (EKP/2008/5) (2008/596/EÜ) – ELT (Euroopa Liidu Teataja) L 192 19.07.2008, lk 63.
191 EKP 5 miljardi euro suuruse kapitali ainsad märkijad ja omanikud on riikide keskpangad, vastavalt riigi keskpangale määratud osakaalule (Statuut art 28, 29, 42 lg 5).
192 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Finantssõltumatus.
193 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 115 komm. 4; L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486.
194 R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 18.
195 H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 126.
196 Vt D. Bunea jt. Profit distribution and loss coverage rules for central banks. European Central Bank Occasional Paper Series No. 169/2016, lk 34–37.
197 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Finantssõltumatus.
198 Vt L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 5, vrd Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Finantssõltumatus.
199 Vastavalt 1919. aasta põhikirja §-le 18 oli EP vabastatud igasugustest riiklikest „sissetuleku- ja ärimaksudest“, 1927. aasta põhikirja § 68 kohaselt igasugustest riiklikest „tulu- ja ärimaksudest“, lisaks igasugustest maksudest „oma tähtede emissiooni-õiguse eest“ (v.a teatud kattevarade hoidmise kohustuse peatamise puhul tasutav maks).
200 B. Remmert. – V. Epping, C. Hillgruber. BeckOK Grundgesetz, GG (Saksamaa põhiseadus) art 88 äärenr 24.
201 Osa autorite hinnangul on seda võimalik välja lugeda EKPSi tegevust puudutavatest sätetest ja eriti selgelt ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art-st 130 (endine EÜ asutamislepingu art-st 108), kus on tehtud selge vahe EKP, riigi keskpanga, liikmesriigi, Euroopa Liidu ja kolmandate isikute vahel, vt A. Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel, lk 177; A. Tupits. Euroopa Liidu riikide keskpankade õigusliku seisundi võrdlus, lk 56, vt ka H. K. Scheller. The European Central Bank. History, role and functions, lk 124. Ka globaalsel tasandil on enamik keskpankasid eraldiseisevad juriidilised isikud, vt R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 297.
202 P. Varul (vast.). II osa. 8. peatükk. Rahandus ja riigieelarve, lk 1. Siinpuhul on õiguskirjanduses analüüsitud ka seda, kas EP ei võiks olla hoopis riigiorgan, vt L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486.
203 T. Annus. 2 (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 197; vt sarnaselt L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486.
204 Tsiviilseadustiku üldosa seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 22.03.2021, 8.
205 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
206 Osa autorite hinnangul võib EP olla teatud ulatuses põhiõiguste kandja, vt A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 33; L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486. Vt ülevaadet seisukohtadest, kas ja mil määral võivad avalik-õiguslikul juriidilisel isikul olla põhiõigused: K. Albi. PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 9 komm. 22.
207 Vt nt RKTKm 11.02.2015, 3-2-1-151-14.
208 A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 33; L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
209 RT (Riigi Teataja) 1919, 28–29, 69.
210 RT (Riigi Teataja) 1927, 48, 44.
211 Enne 1914. aastat tuginesid näiteks peaaegu kõik tol hetkel olemasolevad keskpangad erakapitalile. EP 1919. a põhikirja koostamisel võeti sealjuures eeskujuks Saksa Riigipank ja Prantsuse Pank, mis olid tollal eristaatuses erapangad, vt V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 66–68, 70 ja viidatud J. Kukk. Kui Eesti Pangale alus pandi. – Eesti Pank 1919–1929. Tallinn: Eesti Pank 1999, lk 11–12.
212 1921. aastal olid kõik EP aktsiad valitsuse ainuomandis. 1929. aastal toimus küll EP aktsiate müük, kuid pea 70% aktsiatest jäid valitsusele, kes jätkuvalt kontrollis panga tegevust, vt V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 117–118. Vt ka: A. Tupits. Eesti pangandusõiguse alused, lk 29.
213 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
214 Erisusena võivad eraõiguslikult loodud keskpangale temakohasele seadusele lisaks kohalduda ka äriõiguse sätted, mis mõjutavad vastavalt keskpanga õigusi, kohustusi ja juhtimisstruktuuri. Teisalt on rahvusvahelised uuringud näidanud, et üksnes väga väikesel osal eraõiguslikult, sh aktsiaseltsi vormis loodud keskpankadest on erasektoril enamusosalus, vt G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 64.
215 Samas natsionaliseeriti suur hulk olemasolevaid keskpankasid 20. sajandi keskel (nt Bank of England 1946. aastal). Üldiselt on nn uuemate keskpankade loomisel valitud avalik-õiguslik vorm, vt R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 296.
216 Vt seisukohta Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. Institutsiooniline sõltumatus. Näiteks võivad tekkida eraõiguslikus vormis loodud keskpanga puhul vastuolud osanike ja aktsionäride huvide ning keskpangale avalikust huvist lähtuvate kohustuste vahel siis, kui tuleb otsustada kasumi jaotamise ja reservide haldamise üle, vt R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 296–297.
217 On leitud, et seetõttu ei vastanud EP nt 1994 TsÜS (Tsiviilseadustiku üldosa seadus) (RT (Riigi Teataja) I 1994, 53, 889) § 6 lg-s 2 toodud tingimustele, vt L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486.
218 Säte lisati EPSi muudatusena 1994. aastal, vt Eesti Panga seaduse muutmise seadus. – RT (Riigi Teataja) I 1994, 30, 463. Sealjuures on leitud, et sätte selline sõnastus rõhutab eriti EP iseseisvust ja sõltumatust täitevvõimust, vt R. Hagelberg. Pangandust reguleerivate seaduste kujunemisest taasiseseisvunud Eestis. Mõningaid tähelepanekuid, lk 156.
219 Vt EP vastutuse osas L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
220 Pankrotiseadus. – RT (Riigi Teataja) I, 04.01.2021, 49.
221 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 1.
222 Vt C. Lagarde’i 2020. aasta seisukohta, et eurosüsteem ei saa pankroti minna: „As the sole issuer of euro- denominated central bank money, the eurosystem will always be able to generate additional liquidity as needed. So by definition, it will neither go bankrupt nor run out of money.“, vt Committee of Economic and Monetary Affairs. Monetary Dialogue with Christine Lagarde, President of the European Central Bank (pursuant to Article 284(3) TFEU). Brussels 19 November 2020, lk 9. Vt sarnane seisukoht: D. Bunea jt. Profit distribution and loss coverage rules for central banks, lk 14.
223 W. H. Buiter. Central Banks as Fiscal Players. The drivers of fiscal and monetary policy space. February 2021, lk 133; C. Jones. The Eurosystem might have a fatal flaw. But it’s not this. – Financial Times 13.01.2020.
224 RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 21.
225 Ü. Madise, L. Madise, L. Mälksoo. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 komm. 2.
226 Vt nt A. Tupits. Keskpanga funktsioonid, lk 163; R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 18; W. Bossu, S. Hagan, H. Weenink. Safeguarding central bank autonomy: the role of transparency and accountability. ECB Legal Conference 2017. Shaping a new legal order for Europe: a tale of crises and opportunities, lk 33; A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, lk 17; R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 54; H. K. Scheller, lk 127–128.
227 A. Tupits. Keskpanga funktsioonid, lk 163; vt ka R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 19; R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 12.
228 St EKP nõukogu 2021. aasta juulis kinnitatud uus sümmeetriline inflatsioonieesmärk 2% keskpika aja jooksul.
229 R. Chaudhuri Ranajoy. Central Bank Independence, Regulations, and Monetary Policy. From Germany and Greece to China and the United States, lk 99.
230 A. Tupits. Keskpanga funktsioonid, lk 163; S. Lautenschläger. Transparency and accountability in monetary policy and banking supervision. ECB Legal Conference 2017. Shaping a new legal order for Europe: a tale of crises and opportuinities. 4–5 September 2017. European Central Bank 2017, lk 26.
231 Vt nt R. Dall’Orto Mas jt. The case for central bank independence: A review of key issues in the international debate, lk 18; A. Hinarejos. The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, lk 17; R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 69–71; vt EKP osas: S. Lautenschläger. Transparency and accountability in monetary policy and banking supervision, lk 26.
232 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 3.
233 H. Schäffer. Riigi rahandus Eesti Vabariigi põhiseaduses, lk 3.
234 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 4.
235 J. Jäätma, A. Koitmäe, T. Runthal. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 74 komm. 9.
236 A. Tupits. Tingimused kandidaatriigi keskpangale Euroopa Liiduga liitumisel, lk 177.
237 Vt endise EKP juhatuse liikme Y. Merschi kõne: Central bank independence revisited. – Symposium on Building the Financial System of the 21st Century: An Agenda for Europe and the United States. Frankfurt 30.03.2017.
238 J. Jäätma, A. Koitmäe, T. Runthal. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 komm. 12.
239 K. Merusk, K. Taro. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 86 komm. 9.
240 Vt ka R. M. Lastra. Legal foundations of international monetary stability, lk 69–71.
241 European Commission. Convergence Report December 2006. European Economy No. 1/2006, lk 57.
242 Riigikontrolli seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 02.06.2021, 13.
243 Euroopa Keskpank. Lähenemisaruanne juuni 2020. 2.2.4 Konfidentsiaalsus.
244 C. Zilioli. Standard of review of central bank decisions: an introduction. – ECB Legal Conference. Building bridges: central Banking law in an interconnected world. European Central Bank 2019, lk 25; G. Ortiz jt. Issues in the Governance in Central Banks: A report from the Central Bank Governance Group, lk 64–65, lk 75–76.
245 RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 02.04.2014, 3-3-1-72-13, p 23.
246 Vt vastavalt EK (Euroopa Kohus) 16.06.2015, C-62/14 – Gauweiler jt, p-d 68, 74, 81, 91 ja EK (Euroopa Kohus) 11.12.2018, C-493/17 – Weiss jt, p-d 24, 71–100. Sealjuures on BVerfG (Bundesverfassungsgericht) oma 2020. aasta otsuses kritiseerinud seda, kuidas Euroopa Kohus hindas PSPP meetmete proportsionaalsust, ja leidnud, et Euroopa Kohus ületas enda pädevust (BVerfGE 05.05.2020, BVerfGE 154, 17–152, 2 BvR 859/15 –, äärenr 180 jj).
247 Vt nt D. Green. The Relationship between Micro-Macro-Prudential Supervision and Central Banking – E. Wymeersch, K. J. Hopt, G. Ferrarini. Financial Regulation and Supervision: A Post-Crisis Analysis. Oxford: Oxford University Press 2012, lk 57–58.
248 D. Calvo jt. Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis? Bank of International Settlements. Financial Stability Institute. FSI Insights on policy implementation No. 8/2018, lk 2, 11.
249 Samas, lk 1 ja 7 jj; D. Green. The Relationship between Micro-Macro-Prudential Supervision and Central Banking – E. Wymeersch, K. J. Hopt, G. Ferrarini. Financial Regulation and Supervision: A Post-Crisis Analysis, lk 60–62.
250 Vt D. Green. The Relationship between Micro-Macro-Prudential Supervision and Central Banking – E. Wymeersch, K. J. Hopt, G. Ferrarini. Financial Regulation and Supervision: A Post-Crisis Analysis, lk 63–64, 68; D. Calvo jt. Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis?, lk 4–7; European Central Bank. The Role of Central Banks in Prudential Supervision. 22.03.2001.
251 Lehis. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 7.
252 S. Tammer. Finantssektori järelevalvemehhanismi struktuur ja selle riigisisene areng: kes mida ja miks teeb? – Juridica 2020/8, lk 603–605.
253 P. Varul (vast.). II osa. 8. peatükk. Rahandus ja riigieelarve, lk 3; vt ka L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486.
254 Eelkõige Maapanga pankrot 1998. aasta suvel, mis tõstis esile vajaduse muuta nii järelevalve mudelit kui ka järelevalve senist toimimist, vt V. Zirnask. Eesti Panga lugu: Eesti pank 100, lk 304–307; Finantsinspektsiooni kodulehekülg. Finantsinspektsioonist. Ajalugu. Ühtse finantsjärelevalve loomise ajalugu (07.04.2021).
255 Finantsinspektsiooni seadus. – RT (Riigi Teataja) I 2001, 48, 267.
256 Lehis. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 7; S. Tammer. Finantssektori järelevalvemehhanismi struktuur ja selle riigisisene areng: kes mida ja miks teeb?, lk 603–605.
257 Vt täpsemalt määratluse osas D. Calvo jt. Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis?, lk 7, 36.
258 Alates 1980. aastate lõpust toimusid ka mujal maailmas (nt Norras 1986, Taanis 1988, Rootsis 1991 ja Ühendkuningriigis 1997) finantsjärelevalve struktuuri reformid ja sarnastel kaalutlustel võeti kasutusele integreeritud järelevalvemudel, vt D. Calvo jt. Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis?, lk 4–5.
259 Samas võttis Läti parlament 23.09.2021 vastu uue Läti Panga seaduse redaktsiooni, mille kohaselt ühendatakse 2023. aastaks Läti finantsjärelevalvaja (läti Finanšu un kapitāla tirgus komisijas (FKTK)) ja Läti Pank. Ühendamist põhjendati peamiselt efektiivsema finantsjärelevalve tagamise, bürokraatia vähendamise, ressursside optimaalse kasutamise ning kiirema reageerimisvõime tagamise kaalutlustega, samas on rõhutatud rahapoliitika- ja finantsjärelevalvealaste funktsioonide täitmise eraldatuse tagamise olulisust, vt LETA. Final reading. FKTK and the Bank of Latvia will be merged. – Baltic News Network 23.09.2021.
260 D. Calvo jt. Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis?, lk 36; D. Green. The Relationship between Micro-Macro-Prudential Supervision and Central Banking – E. Wymeersch, K. J. Hopt, G. Ferrarini. Financial Regulation and Supervision: A Post-Crisis Analysis, lk 58.
261 Vt Leedu Panga kodulehekülg. Supervisory activities. (05.04.2021).
262 Vt M. Haentjens, P. de Gioia-Carabellese. European Banking and Financial Law. London and New York: Routledge 2015, lk 97. Sealjuures on globaalselt keskpangad endiselt näiteks peamised mikrotasandi pangandusjärelevalve tegijad vt D. Calvo jt. Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis?, lk 11.
263 The High-level Group of Financial Supervision in the EU. Chaired by Jacques de Larosière. Brussels 25 February 2009, lk 47, p 187; Basel Committee on Banking Supervision. Core Principles for Effective Banking Supervision. Consultative Document. December 2011, lk 20–22; The G-20 Toronto Summit Declarations. June 26-27, 2010, lk 3–4, 15–21.
264 On arvatud, et sätte kaitse laieneb EKP-le art 127 lg 6 alaste järelevalveülesannete täitmisele, vt M. Selmayr. – H. von der Groeben, J. Schwarze, A. Hatje. Europäisches Unionsrecht. 7. Aufl. 2015, AEUV art 127 äärenr 58.
265 Vt nt Y. Merschi kõne Frankfurdis keskpankade sõltumatuse teemalisel arutelul 12.11.2018.
266 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL (Euroopa Liit)) nr 1024/2013, 15. oktoober 2013, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga. – ELT (Euroopa Liidu Teataja) L 287, 29.10.2013, lk 63–89.
267 Vt kahe funktsiooni vahelise huvide konflikti vältimise vajaduse kohta ka C. Zilioli, A. L. Riso. New tasks and central bank independence: the Eurosystem experience, lk 170.
268 Vt sissejuhatuse p 65 ja art 19 nn SSMi määrusest.
269 Y. Mersch. Central bank independence revisited; C. Zilioli, A. L. Riso. New tasks and central bank independence: the Eurosystem experience, lk 174.
270 Eesti Panga makse- ja arveldussüsteemide järelevaatamise raamkava (05.04.2021).
271 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 7.
272 Muudatusettepanekute loetelu finantsinspektsiooni seaduse eelnõule 630 SE II-1, lk 1.
273 Ekslikult on õiguskirjanduses, viitega veebilehele www.riigipilt.ee, FI välja toodud valitsemisasutusena, vt K. Taro, N.Parrest. Valikuid Eesti haldusorganisatsiooni loomisel. – Juridica 2014/10, lk 726.
274 V. Kobin. Finantsinspektsiooni siseauditi kooskõla Eesti õiguse ja Euroopa finantsjärelevalveasutuste praktikaga. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool 2014, lk 12.
275 Vabariigi Valitsuse seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 10.12.2020, 3.
276 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 27.02.2015, 3-4-1-54-14, p 43
277 Vt Finantsinspektsiooni juhatuse esimehe K. Kessleri 16.05.2019 ettekanne Riigikogule asutuse 2018. aasta aruande kohta.
278 K. Siibak. – M. Mark jt. Eesti pangandusõiguse alused, lk 52.
279 Soome Finanssivalvonta tegutseb Soome Panga juures, kuid on enda otsuste tegemisel sõltumatu, vt Finanssivalvonta kodulehekülg. FIN-FSA. Organisation and tasks. (08.04.2021).
280 Vt Finantsinspektsiooni seaduse eelnõu 630 SE II-1, 1 muudatusettepanekute loetelu, lk 1.
281 Makseasutuste ja e-raha asutuste seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 10.07.2020, 21.
282 Finantsinspektsiooni seaduse eelnõu. 630 SE I, § 4 lg 1.
283 Vt nt Rahandusministeeriumi kodulehekülg. Riigi rahandus ja maksud. Riigikassa. Riigi arveldused. (08.04.2021).
284 Finantsinspektsiooni seaduse eelnõu 630 SE II-1, 1 muudatusettepanekute loetelu, lk 1.
285 Samas.
286 Vt: Section 2, Law on the Financial and Capital Market Commission (Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums). Latvijas Vēstnesis, 230/232, 20.06.2000.
287 St sks määratlusega „Bundesunmittelbare, rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts“, vt § 1 (1), Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) v. 22.04.2002 BGBl. I, lk 1310.
288 Määratlusega sks „Eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit“, vt § 1 lg 1, Bundesgesetz über die Errichtung und Organisation der Finanzmarktaufsichtsbehörde (Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz – FMABG) – StF: BGBl. I Nr. 97/2001. (NR: GP XXI RV 641 AB 714 S. 76. BR: AB 6423 S. 679.).
289 V. Kobin. Finantsinspektsiooni siseauditi kooskõla Eesti õiguse ja Euroopa finantsjärelevalveasutuste praktikaga, lk 13–14.
290 Finantsinspektsiooni seaduse eelnõu 630 SE II-1, 1 muudatusettepanekute loetelu.
291 Vt seisukohta ja sellekohaseid vastuväiteid L. Lehis. Eesti Panga staatus ja pädevus tulenevalt põhiseaduse §-dest 111 ja 112, lk 480–486.
292 Finantsinspektsiooni seaduse eelnõu 630 SE II-1, 1 muudatusettepanekute loetelu, lk 2.
293 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 7.
294 Tsiviilkohtumenetluse seadustik. – RT (Riigi Teataja) I, 22.03.2021, 5.
295 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 27.02.2015, 3-4-1-54-14, p 43.
296 RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 39.
297 Vt S. Lautenschläger. Transparency and accountability in monetary policy and banking supervision, lk 26; vt ka teiste teisi ettekandeid: Panel 5 Transparency versus confidentiality of supervisory decisions, documents and information. ESCB legal conference 2020, lk 219–265; R. M. Lastra. The institutional path of central bank independence, lk 313.
298 Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 02.06.2021, 28.
299 Vt art 47 Ühtse Kriisilahenduskorra, st SRMi määrusest (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL (Euroopa Liit)) nr 806/2014, 15. juuli 2014, millega kehtestatakse ühtsed eeskirjad ja ühtne menetlus krediidiasutuste ja teatavate investeerimisühingute kriisilahenduseks ühtse kriisilahenduskorra ja ühtse kriisilahendusfondi raames, ELT (Euroopa Liidu Teataja) L 225, 30.07.2014, lk 1–90).
300 Vt 18.12.2019 pressiteadet FI koduleheküljel: Finantsinspektsioon ja Tagatisfond hakkavad tegutsema ühe katuse all.
301 S. Tammer. Finantssektori järelevalvemehhanismi struktuur ja selle riigisisene areng: kes mida ja miks teeb?, lk 612.
302 Tagatisfondi seadus. – RT (Riigi Teataja) I, 28.12.2020, 10.
303 Vt nt M. Maarand. Euroopa Liidu finantsjärelevalve: kas ühtne ebaühtlus? – Juridica 2021/1, lk 35–42; S. Tammer. Finantssektori järelevalvemehhanismi struktuur ja selle riigisisene areng: kes mida ja miks teeb?, lk 609–610.
304 Vt täpsemalt EKP ja SRB aruandluskohustuse kohta: D. Fromage, R. Ibrido. Accountability and democratic oversight in the European Banking Union. – G. L. Schiavo (Ed.) The European Banking Union and the Role of Law. Edward Elgar Publishing 2019, lk 78–81, 84-85; C. Zilioli, A. L. Riso. New tasks and central bank independence: the Eurosystem experience, lk 172–173.

Üles