§ 102. [Seaduste vastuvõtmise põhiseaduslikkuse nõue]

I. Sissejuhatus

Kommenteeritava paragrahvi näol on tegemist sättega, millel varasemates Eesti põhiseadustes analoogi pole. Seadusandlust käsitlev eraldi peatükk on kehtivasse põhiseadusesse võetud aga 1937. aasta PSi¹ eeskujul, kus 7. peatükk (§-d 92–100) kandis samuti pealkirja „Seadusandlus“. 1937. aasta PSi 7. peatükk reguleeris seaduste algatamist (§ 92), seaduseelnõude menetluse käiku Riigikogu kodade – Riigivolikogu ja Riiginõukogu – vahel (§-d 93–95), seaduse väljakuulutamist ja Vabariigi Presidendi vetoõigust (§ 96), Riigikogu koosseisu volituste lõppemisel vastu võtmata jäänud seaduseelnõude „äralangemist“ (§ 97), rahvahääletust „riigi huvides tähtsas küsimuses“ ja piiranguid rahvahääletusele pandavate küsimuste osas (§ 98), Vabariigi Presidendi dekreediõigust ja selle piiranguid (§ 99) ning seaduste kehtima hakkamise tingimusi ja korda (§ 100).

Varasem, 1920. aasta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus)² seadusandlusele pühendatud eraldi peatükki ei sisaldanud. Seadusandlust käsitlesid 1920. aasta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-d 30 (Riigikogu vastuvõetud seaduse panemine rahvahääletusele), 31 (rahvaalgatus seaduse andmiseks, muutmiseks või maksvusetuks tunnistamiseks), 33 (rahvahääletuse kord), 34 (piirangud rahvahääletusele pandavate küsimuste ning rahvaalgatuse korras esitatavate seaduseelnõude osas), 53 (seaduste väljakuulutamine), 54 (seaduste maksma hakkamine), § 60 teise lause punkt 6 (Vabariigi Valitsuse õigus esitada seaduseelnõusid) ja 81 (Vabariigi Valitsuse õigus anda kaitsevägedesse puutuvaid seadlusi ja määrusi). 1933. aasta põhiseadusmuudatustega³ kujundati ümber seaduse väljakuulutamise kord ning sätestati Riigivanema vetoõigus (§ 53 uus redaktsioon), põhiseadusesse lisati Riigivanema dekreediõigus (§ 60 lg 2 p 12), seaduseelnõude esitamise õigus (§ 60 lg 2 p 11) ning kaitsevägedesse puutuvate seadluste ja määruste andmine (§ 81) muudeti aga Vabariigi Valitsuse asemel Riigivanema õiguseks.

Põhiseaduse Assambleele esitatud PSi eelnõudest sisaldas kommenteeritava paragrahviga analoogilist sätet Jüri Raidla töögrupi eelnõu. Selle § 96 sätestas: „Eesti Vabariigi seadusi antakse kooskõlas Põhiseadusega.“ Jüri Adamsi töögrupi PSi eelnõus oli küll peatükk „Seadusandlus“ (VII peatükk), ent mitte kommenteeritavaga sarnast sätet.

Kehtiva PSi § 102 mõte ei ole mitte sätestada, et vastu võetavad seadused peavad olema PSiga materiaalselt kooskõlas, vaid et seaduste vastuvõtmisel tuleb kinni pidada PSis ette nähtud pädevus-, menetlus- ja vorminõuetest (formaalne kooskõla PSiga).⁴ Üldise nõude, et seadused peavad olema PSiga kooskõlas (PSi ülimuslikkuse printsiibi) sätestab PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 lg 1 esimene lause.⁵ Seaduste PSiga sisulise kooskõla nõue on aga ette nähtud teisteski PSi sätetes (nt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 11). PSi juriidilise ekspertiisi komisjon on väljendanud arvamust, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 102 täiendab ja realiseerib PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 lõikes 1 sisalduvat seaduslikkuse printsiipi, nähes ette seaduste vastuvõtmise protseduurireeglite järgimise nõude.⁶ Komisjon märkis, et seaduse vastuvõtmisel tuleb kinni pidada kõigist põhiseaduse sätetest, mis käsitlevad seaduste vastuvõtmise korda alates algatamisest kuni avaldamise ja jõustumiseni.⁷ Rait Maruste on leidnud, et üksikuid võimuharusid puudutavad PSi sätted (sh PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 102) osutavad täiendavalt (lisaks PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 lg-le 1) nende seotusele seaduslikkuse (legaalsuse) põhimõttega.⁸ Riigikohus on oma tegevuse algusaastail siiski osutanud PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-le 102 ka juhul, kui on leidnud seaduse PSiga sisulises vastuolus olevat.⁹

Seaduse all tuleb kommenteeritavas paragrahvis mõista seadusena vormistatud õigusakti, mille on vastu võtnud Riigikogu selleks ette nähtud menetluses või rahvas rahvahääletusel (seadus formaalses mõttes).¹⁰ Seejuures ei oma tähtsust, kas seadus sisaldab õigusnorme (seadus nii materiaalses kui ka formaalses mõttes) või ei sisalda (seadus üksnes formaalses mõttes). Käesoleva sätte ja kogu VII peatükiga seoses tuleb tähele panna, et PSi muutmise korra sätestab PSi XV peatükk ning riigieelarve, millel PSi kohaselt on seaduse vorm (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 115 lõige 1), vastuvõtmise korra PSi VIII peatükk. Ei ole üheselt selge, millises ulatuses reguleerivad VII peatüki sätted PSi muutmise seaduse ja riigieelarve eelnõu menetlust. PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 lg 1 p 5 puudutab küll sõnaselgelt PSi muutmist, ent sellest ei saa teha veel järeldust, et VII peatükk tervikuna on PSi muutmise puhul kohaldatav. Pigem tuleb lähtuda sellest, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) VIII ja XV peatükk kujutavad endast eriregulatsiooni. VII peatüki mõnda sätet kui üldnormi kohaldatakse juhul, kui vastavas peatükis erinorm puudub ja üldnormi kohaldamine ei ole sisuliselt eriregulatsiooniga vastuolus. Nii oleksid PSi muutmise seaduse eelnõu suhtes kohaldatavad PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 lg 2 ja § 107 ning riigieelarve eelnõu suhtes PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 106 lg 1 ja § 107. PSi muutmise seaduse eelnõu menetlemise korra VII peatüki kohaldamisalast väljajätmise kasuks on erialakirjanduses esitatud ka argument XV peatüki kõrgemast õigusjõust, mis tulenevat asjaolust, et seda peatükki on võrreldes ülejäänud põhiseadusega raskem muuta (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 162).¹¹

Seadusena kommenteeritava paragrahvi ja kogu VII peatüki tähenduses ei saa mõista Riigikogu otsust PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 1 mõttes. Otsuse vormis ei kehtestata üldiseid ja abstraktseid, piiritlemata arvu juhtusid reguleerivaid norme.¹² Otsuseid ei võeta vastu seaduste vastuvõtmiseks ettenähtud menetluses. Iseäranis ei kuulutata Riigikogu otsuseid välja (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 107) ning neile ei laiene seaduste avaldamiseks sätestatud kord (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 108).

PSi VII peatükk ega kommenteeritav säte ei reguleeri Eesti riigiorganite osalemist Euroopa Liidu seadusandlike aktide vastuvõtmisel.¹³ Samas võetakse VII peatükis ette nähtud korras vastu seadusi, mis rakendavad või millega võetakse üle Euroopa Liidu teisest õigust. Euroopa Liiduga liitumine ning aluslepingutest tulenev pädevusjaotus liidu ja liikmesriikide vahel on kitsendanud Riigikogu seadusandlikku pädevust ja otsustusruumi. Euroopa Liidu lepingu art 4 lg-st 3 tulenevalt peab ka liikmesriigi parlament aitama kaasa liidu ülesannete täitmisele ja hoiduma kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist.¹⁴ Lisaks tuleb seadusandlikus menetluses silmas pidada mõningaid Euroopa Liidu õigusest tulenevaid tehnilisemat laadi nõudeid. Näiteks nõuab Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (teenuste direktiiv)¹⁵ art 15 Euroopa Komisjoni teavitamist teenuse osutamise nõuet sisaldavast õigusakti eelnõust.

II. Seaduse formaalne põhiseaduspärasus

Riigikohtu praktika kohaselt on õigustloov akt PSiga formaalselt kooskõlas, kui see vastab pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse (õigusselguse) ja seadusereservatsiooni (parlamendireservatsiooni) põhimõtetele.¹⁶ Pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele vastab õigustloov akt siis, kui selle on andnud selleks pädev organ, järgides kõiki menetlus- ja vormireegleid.¹⁷ Määratuse põhimõtte kohta vt § 13 lg 2 kommentaare. Seadusereservatsiooni põhimõtte kohta vt § 3 lg 1 esimese lause kommentaare.

A. Pädevusnõue

Seaduse formaalse põhiseaduspärasuse eelduseks olev pädevusnõue on täidetud juhul, kui seaduse on vastu võtnud Riigikogu (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 1) või rahvas rahvahääletusel (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 56 p 2, § 105). Seaduste vastuvõtmise pädevust ei ole PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) andnud ühelegi teisele organile. PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) näeb ette erakorralise seadusandluse instrumendi Vabariigi Presidendi seadluse – seadusjõulise õigustloova akti – näol, ent on selle andmiseks sätestanud eeltingimused, korra ja piirangud ning seadnud selle kehtivuse sõltuvusse Riigikogu kinnitusest (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-d 109 ja 110).

PSiga on välistatud rahva pädevusest ja reserveeritud seega Riigikogu pädevusse teatavad küsimused, mille loetelu sisaldub §-s 106. Rahvale aga on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) reserveerinud PSi teatavate osade muutmise (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 162, PSTS (Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus) § 3).

B. Seadusandlik menetlus ning menetlus- ja vorminõuded

Seaduste vastuvõtmise korras võib eristada PSis sätestatud menetlusetappe ja -nõudeid ning seadusandlusest kui protsessist osa võtvate põhiseadusorganite sisemist otsustusmenetlust.¹⁸ Menetlusfaaside ja selle raames tehtavate toimingute konstitutsiooniõiguslik relevantsus sõltub põhiseaduse struktuurist ja riigikorraldusest. Kui absoluutse monarhia ajal oli tähtis üksnes seaduse kuulutamine, siis põhiseadusriigis, kus seaduste loomisest võtab osa rohkem subjekte, omandavad iseseisva õigusliku tähenduse kõik vastavad menetlusstaadiumid.¹⁹

Enne 1940. aastat avaldatud riigiõiguslikes töödes käsitleti seadusandliku menetluse etappe nii teoreetiliselt kui ka kehtiva õiguse põhjal. Stefan Csekey käsitluse kohaselt koosnes seadusandluse käik järgmistest etappidest: seaduse sisu kindlaks määramine (die Feststellung des Gesetzesinhalts), sanktsioon (die Sanktion), vormistamine (die Ausfertigung) ja kuulutamine/avaldamine (die Verkündung).²⁰ Seaduse sisu kindlaks määramine toimus Csekey järgi Riigikogu kodukorra sätete kohaselt.²¹ Sanktsioon oli seadusandliku menetluse tähtsaim toiming – selle kaudu saab eelnõust seadus, kindlaks määratud seaduse sisule antakse seaduse jõud.²² Csekey möönis, et kuna sanktsiooni mõistet vabariiklikud põhiseadused ei sisalda, oleks teist etappi kohasem nimetada „seaduse vastuvõtmise otsuseks“ (Gesetzesbeschluss).²³ Vormistamine (ka promulgatsioon ja solennis editio legis) kujutas endast seaduse originaaldokumendi loomist allkirjastamise ja dateerimisega.²⁴ Vormistamine pidi kinnitama, et seadus on põhiseaduspäraselt vastu võetud.²⁵ Seadusandluse viimaseks toiminguks oli seaduse avaldamine.²⁶ Artur-Tõeleid Kliimann eristas seaduse initsieerimist ehk algatamist, seaduseelnõu arutamisele võtmist, arutamist, otsustamist, vastuvõetud seaduse vormistamist ehk promulgeerimist, kinnitamist ehk sanktsioneerimist ning üldamist ehk publitseerimist.²⁷ Johannes Klesmenti järgi tulevat seadusandlikus menetluses (1937. aasta) PSi kohaselt eristada seaduse algatamist, vastuvõtmist ja väljakuulutamist.²⁸ Neile põhiseaduslikele põhielementidele lisandusid seaduste algatamiseks ettevalmistamine, algatatud seaduste arutamine enne nende vastuvõtmist ja välja kuulutada otsustatud seaduste avaldamine.²⁹

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) näeb ette järgmised üldise seadusandliku menetluse etapid: seaduse algatamise (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 lg 1), seaduse Riigikogus või rahvahääletusel vastuvõtmise (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 67, § 68, § 70, § 72, § 73, PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg 2, PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 lg 2), seaduse väljakuulutamise (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 lg 3 esimene lause, PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 107) ja seaduse avaldamise (§ 108). Kui neid menetlusetappe ei läbita või neis rikutakse põhiseadusest tulenevaid nõudeid, toob see kaasa seaduse formaalse põhiseadusvastasuse. Rikkumine on siin võimalik tuvastada põhiseaduses määratletud kriteeriumide põhjal. Eraldi menetlusetapiks tuleb pidada ka seaduseelnõu arutamise faasi, mille võib tuletada mitmest PSi sättest, muu hulgas §-dest 1 ja 10 (demokraatia), §-st 65 (parlamentaarne demokraatia), § 60 lg-st 1 (Riigikogu kui ühiskonna poliitilist pluralismi väljendav rahvaesinduskogu), §-st 62 (Riigikogu liikme vaba mandaat ja rääkimisõigus), § 72 lg-st 1 (istungiavalikkus) ning PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg-st 1 (seaduste vastuvõtmise korra sätestamine Riigikogu kodukorra seadusega). Nimelt eeldab ja koguni nõuab PS (Eesti Vabariigi põhiseadus), et seaduse vastuvõtmisele Riigikogus eelneb arutelu,³⁰ millest võtavad osa eri maailmavaateid ja programme esindavate poliitiliste jõudude esindajad. Mida pidada põhiseaduse rikkumiseks seaduseelnõu arutelufaasis, sellele ei ole Eesti õiguskirjanduses ega kohtupraktikas ühest vastust. Riigikohus on näiteks leidnud, et PSiga ei pruugi olla kooskõlas eelnõude liiga sage sidumine usaldusküsimusega või selle vahendi kasutamine PSist mittetulenevate eesmärkide saavutamiseks, kuna selline menetlus kärbib eelkõige opositsiooni võimalusi parlamentaarseks debatiks.³¹ Vabariigi President on 2009. aastal seadust välja kuulutamata jättes viidanud parlamentaarse otsusetegemise protsessi olulisele moonutamisele, millega on tegemist näiteks juhul, „kui Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse rikkumise tagajärjel jäetakse üks osa Riigikogu liikmetest sisuliselt ilma võimalusest võtta osa seaduse kujundamisest“.³² Seda, kas seaduseelnõu arutamisel on rikutud põhiseadusest tulenevaid nõudeid, tuleb kahtluse korral igal konkreetsel juhul asjaoludest lähtuvalt hinnata.

Seaduste algatajad on sätestatud PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 lg-s 1. Kui initsiatiiv seaduse vastuvõtmiseks formaalselt ei pärine mõnelt viidatud sättes nimetatud subjektilt, ei saa seadust põhiseaduspäraselt vastu võtta. Seejuures tuleb arvestada spetsiifilisi algatusõigust puudutavaid PSi sätteid, nagu PSi muutmise või riigieelarve puhul (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 kommentaarid), samuti rahvahääletuse läbiviimise otsustamiseks ettenähtud korda (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 kommentaarid). Ka nimetatud juhtudel on seaduse vastuvõtmise põhiseaduspärasuse eelduseks, et menetluse algatab selleks PSi järgi õigustatud subjekt. Põhiseadus ei reguleeri seaduse algatamisele eelnevat protsessi ehk seda, kuidas seaduse algatamiseni jõutakse. See on vastavate organite enesekorraldusõiguse küsimus (riigieelarve eelnõu kohta vt aga PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 117). Riigikohus on näiteks asunud seisukohale, et kui valitsus ei ole järginud tema enda kehtestatud eelnõu koostamise reeglistikku, ei ole see aluseks seaduse formaalselt põhiseadusvastaseks tunnistamisele.³³

Seaduseelnõude arutamise kui Riigikogu tahtekujunduse korra reguleerimise on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) suures osas jätnud Riigikogu enda kindlaks määrata. PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) nõuab, et seaduseelnõu arutelu Riigikogu istungil oleks avalik (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 72 lg 1)³⁴, ning sätestab Riigikogu liikmete ja valitsuse põhilised õigused seaduseelnõu menetluses (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-d 62 ja § 100). PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg 1 näeb ette, et seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus. Riigikogul on seejuures enesekorraldusõigusest tulenev ulatuslik otsustusruum.³⁵ Riigikogu peab seaduste vastuvõtmise korda sätestades siiski järgima nõudeid, mis (implitsiitselt) tulenevad PSi eri normidest, näiteks demokraatia (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 10) või vaba mandaadi (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62) põhimõttest.

Seaduseelnõude menetlemise kord peab tagama, et Riigikogu liikmetel oleks võrdne võimalus menetlusest osa võtta (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 – Riigikogu liikmete võrdsus mandaadi teostamisel).³⁶ Riigikogu liikmete õigused seadusandlikus menetluses hõlmavad õigust rääkida (sõnaõigus) ja õigust hääletada (hääletamisõigus). Mõlemad on Riigikogu liikme staatusõigused ning on vajalikud Riigikogu liikme mandaadi teostamiseks. Sõna- ja hääletamisõigus on fikseeritud PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-des 62, 70, 72 ja 73.

Seaduseelnõu lugemiste arvu PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ette ei kirjuta. See on jäetud Riigikogu otsustada.³⁷ Ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 163 lg-st 2, mis sätestab, et PSi muutmise seaduse eelnõu arutatakse Riigikogus kolmel lugemisel, ei tulene, et samasugune kord peab laienema tavalistele seaduseelnõudele. Parlamentaarse demokraatia põhimõttest tuleneb üksnes, et seaduseelnõu üle peab toimuma piisav arutelu.³⁸ Seaduseelnõu menetluses osalemise õiguse tõhusaks kasutamiseks peab menetlus Riigikogus olema korraldatud selliselt, et Riigikogu liikmetel oleks piisavalt aega ja teavet oma seisukoha kujundamiseks ja väljendamiseks.³⁹ Sarnaselt on Riigikohus märkinud, et „[k]olmel lugemisel vastu võetava eelnõu puhul on Riigikogu liikmetel rohkem võimalusi kujundada enne lõpphääletust oma veendumust“.⁴⁰

Riigikogu liikme õigust teha seaduseelnõule muudatusettepanekuid PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) sõnaselgelt ette ei näe. See õigus võib olla tuletatav seadusandliku initsiatiivi õigusest (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 kommentaare). Meie erialakirjanduses ega kohtupraktikas pole piisavalt selgitatud,⁴¹ kas PSist tuleneb nõue, et esitatavad muudatusettepanekud peavad seonduma arutatava seaduseelnõu eesmärgi ja reguleerimisalaga. See nõue oleks oluline seadusandliku menetluse läbipaistvuse ning liikmete menetluses võrdse osalemise tagamiseks. Eelnõu reguleerimisesemega mitte seotud muudatusettepanekute tegemine ja vastuvõtmine ei pruugi tagada avatud parlamentaarset arutelu ning võib oluliselt moonutada parlamendi tahtekujunduse protsessi.⁴² (Vt ka § 103 kommentaare.)

PSiga on tagatud valitsuse liikmete sõnaõigus seaduseelnõude arutamisel nii Riigikogu kui ka selle komisjonide istungitel (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 100). Vaieldav on, kas õiguskantsleri sõnaõigus Riigikogu istungitel (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 141 lg 2) annab talle õiguse osaleda seaduseelnõude arutamisel Riigikogus, esitades oma seisukohti seaduseelnõude PSile vastavuse kohta.⁴³ PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ei anna õiguskantslerile pädevust teha seaduseelnõude eelkontrolli. Seetõttu ei oleks PSiga kooskõlas, kui õiguskantsler sekkuks seaduseelnõu menetlemise protsessi. Möönda võib õigusriigi põhimõttest tulenevat pädevust juhtida tähelepanu ilmselgetele vigadele⁴⁴, näiteks siis, kui Riigikogu plaanib vaatamata Riigikohtu otsusele tunnistada seadusesäte põhiseadusvastaseks ja kehtetuks, vastu võtta samasisulise sätte.

Valitsus võib tema algatatud seaduseelnõu vastuvõtmise siduda usaldusküsimusega (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 98). Riigikohus on leidnud, et usaldusküsimusega seotud eelnõu menetlus allub seaduse formaalse põhiseaduspärasuse küsimusena põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kohtulikule kontrollile.⁴⁵ Kuna sellise võimaluse kasutamine valitsuse poolt piirab seaduseelnõu parlamentaarset arutelu, ei tohi usaldusküsimusega sidumist kasutada eesmärkidel, mis on vastuolus selle instrumendi eesmärgiga – lahendada Riigikogu ja valitsuse vahelistes suhetes tekkinud ummikseisu ja võimaldada valitsusel mõjutada parlamendi enamust oma poliitikat toetama.⁴⁶ Riigikohus on pidanud lubatavaks seaduseelnõu vastuvõtmise sidumist usaldusküsimusega näiteks olukorras, kus eelnõule on esitatud rohkesti muudatusettepanekuid (obstruktsioon).⁴⁷ Samas on Riigikohus hoiatanud, et eelnõude liiga sage sidumine usaldusküsimusega võib viia parlamendi tasalülitamiseni ning olla lõppastmes oht põhiseadusliku korra toimimisele.⁴⁸ Madis Ernits peab võimalikuks põhiseaduslikkuse järelevalvet selle üle, kas eelnõu vastuvõtmine usaldusküsimusega on toimunud põhiseaduspäraselt, st kas tegemist on olnud erandliku juhuga, mida õigustavad põhjused kaaluvad üles nii võimude lahususe ja tasakaalustatuse kui ka demokraatia põhimõtte piirangud.⁴⁹

Obstruktsiooni võib määratleda kui parlamendivähemuse käitumist, mille eesmärk on parlamentaarse kogu töövõimet kahjustada või see sootuks hävitada.⁵⁰ Obstruktsiooni tehes parlamendiliikmed menetlusreegleid formaalselt ei riku, kuid siiski kuritarvatavad neile ette nähtud võimalusi.⁵¹ Riigikohus on obstruktsiooni suhtes võtnud järgmise seisukoha: „[O]bstruktsiooni kui poliitilise võitluse ja parlamenditöö vahendit, millega parlamendivähemus takistab parlamendienamuse ja selle toetatava valitsuse tahte elluviimist, teostades nii oma poliitilist tahet, tuleb Riigikogu tegevuses teatavas ulatuses taluda. Obstruktsiooni abil ei või aga halvata Riigikogu tööd sellisel määral, et seadusandja osutub võimetuks täitma oma põhiseaduslikke ülesandeid. See oleks parlamendivähemuse õiguste kuritarvitamine. Riigikogu vähemus saab Riigikogu tööd ajutiselt takistada, aga mitte lõputult tõkestada. Kui lubada piiramatut obstruktsiooni, võiks ka väike rühm Riigikogu liikmeid muuta Riigikogu töövõimetuks. Arvestades Riigikogu keskset kohta Eesti põhiseaduslikus riigikorralduses, võib Riigikogu pikaajaline töövõimetus halvata põhiseadusliku korra toimimise.“⁵² Riigikohtu seisukohast võib järeldada, et teatavas ulatuses on obstruktsioon legitiimne parlamentaarse võitluse vahend, ent kui see hakkab ohustama Riigikogu töövõimet, muutub see mittelegitiimseks. Säärastel juhtudel on Riigikogu enda kohustus leida viisid, kuidas obstruktsioon ületada. See võib toimuda kas kodukorras selleks otstarbeks sõnaselgelt ette nähtud volitusi kasutades või tõlgendades kodukorda nii, et tagatud oleks Riigikogu töövõime ning võimalus pidada seaduseelnõude üle sisulist arutelu.

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-des 56, 59 ja 65 sätestatud esindusdemokraatia põhimõttest tuleneb, et rahvast esindavad kõik valitud Riigikogu liikmed koos. Kõik Riigikogu liikmed peavad saama osaleda kõigi Riigikogu pädevusse antud küsimuste otsustamises. Sellest tuleneb täiskogu reservatsiooni põhimõte, mis tähendab, et Riigikogu peab PSiga tema pädevusse antud asjad otsustama täiskoguna, st istungil, millest osa võtma ja kus hääletama on õigustatud kõik 101 Riigikogu liiget (vt lähemalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 komm. (kommentaar) 7 jj). Sellest põhimõttest omakorda tuleneb delegeerimiskeeld: rahva poolt parlamendile kui tervikule üle kantud otsustamispädevust ei tohi edasi delegeerida.⁵³ Niisiis ei ole Riigikogul õigust delegeerida seaduste Riigikogu nimel vastuvõtmist mõnele oma allorganile, näiteks komisjonile.

Kollegiaalorganina saab Riigikogu seaduseid vastu võtta istungil, mis on Riigikogu täiskoosseisu töövorm (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 66, § 72 lg 1, § 74 lg 2, § 78 p 4, § 97 lg 2, § 100, § 141 lg 2). PSist on tuletatav, et istungi pidamiseks peavad Riigikogu liikmed füüsiliselt kokku tulema (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62, § 65, § 70 teine lause, § 109). Olukorras, kus Riigikogul ei ole võimalik füüsiliselt koguneda, on põhiseaduspärane ka kaugistungi pidamine.⁵⁴ Istungid toimuvad istungjärkude raames. Seega on seaduste põhiseaduspärase vastuvõtmise eeldus, et Riigikogu on korrakohaselt istungjärguks kogunenud (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 67) või kokku kutsutud (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 68).

Seaduse vastuvõtmiseks peab Riigikogu olema otsustusvõimeline, st selle istungist peab seaduse vastuvõtmise ajal osa võtma PSis või Riigikogu enda sätestatud arv Riigikogu liikmeid (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 70). Rahvahääletusel seaduse vastuvõtmiseks PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) aga kvoorumit ette ei näe (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 lõige 2).

Seaduseelnõude hääletamine Riigikogu istungil peab olema avalik (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 72). Üldjuhul on seaduse vastuvõtmiseks nõutav poolthäälte enamus (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 73, § 105 lg-d 2 ja 4), ent teatavatel juhtudel näeb PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) seaduse vastuvõtmiseks ette suurema häälteenamuse, näiteks PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg-s 2 loetletud seaduste puhul. PSi muutmiseks vajalik häälteenamus on sätestatud PSi XV peatükis. (Vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 73 kommentaarid.) Riigikohus on mitmel juhul tunnistanud seaduse põhiseadusvastaseks seetõttu, et seadus on vastu võetud PSis nõutavast väiksema häälteenamusega – vastuolu tõttu PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg-ga 2.⁵⁵

Riigikogu poolt ja rahvahääletusel vastu võetud seadused tuleb enne nende avaldamist välja kuulutada (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 107, § 105 lg 3 esimene lause). Seejuures on presidendil õigus jätta Riigikogu vastu võetud seadused teatavatel juhtudel välja kuulutamata (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 107 lg 2), rahvahääletusel vastu võetud seaduse peab president viivitamata välja kuulutama (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 lg 3 esimene lause).

Vastuvõetud seadused tuleb avaldada, pärast seda need jõustuvad (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 108).

Organisisese tahtekujunduse korra reguleerimise on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) jätnud seadusandlikust menetlusest osa võtvate põhiseadusorganite enda kindlaks määrata. Nii näeb PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg 1 ette, et seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus. Samuti on valitsusel õigus ise määrata, arvestades PSi VI peatükis ette nähtut, millise protseduuri kohaselt jõutakse seaduse algatamise või seaduseelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega sidumise otsuseni, ning presidendil õigus ise otsustada, millised on tema kantselei ülesanded seaduse välja kuulutamisel ja välja kuulutamata jätmisel ning kellega ta selle kompetentsi teostamisel nõu peab.⁵⁶

Vaieldav on küsimus, kas Riigikogu sisest menetlust reguleerivate normide (Riigikogu kodukorra seaduse – PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 lg 1) rikkumine toob kaasa vastu võetud seaduse formaalse põhiseadusvastasuse. Saksa riigiõiguskirjanduses on valitsev seisukoht, et kodukorra⁵⁷ rikkumised ei too kaasa seaduse tühisust, välja arvatud juhul, kui kodukorra rikkumine kujutab endast ühtlasi põhiseaduse rikkumist.⁵⁸ Riigikohus ei ole aga selles küsimuses seni veel seisukohta võtnud. Eesti seadusandluse praktikas on president jätnud korduvalt seaduse välja kuulutamata põhjusel, et Riigikogu rikkus seadust vastu võttes Riigikogu kodukorra seadust ning et sellega rikuti ühtlasi ka PSi.⁵⁹

Seaduse suhtes PSist tulenevad vorminõuded on täidetud, kui president on seaduse välja kuulutanud (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105 lg 3 esimene lause, § 107) ja see on Riigi Teatajas avaldatud (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 108). Vorminõudeks võib pidada ka seaduse eestikeelsuse nõuet, mis tuleneb PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 6. Muid vorminõudeid PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) seaduse suhtes ette ei näe.

¹ RT (Riigi Teataja), 03.09.1937, 71, 590.
² RT (Riigi Teataja), 09.08.1920, 113/114, 243.
³ RT (Riigi Teataja), 28.10.1933, 86, 628.
⁴ Vrd J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 102 komm. 1.
⁵ M. Ernits. § 3 – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm. (kommentaar) 45 jj.
⁶ Eesti Vabariigi põhiseaduse ekspertiisi komisjoni lõpparuanne. Põhiseaduse 7. peatükk „Seadusandlus“, lk 1.
⁷ Samas.
⁸ R. Maruste. Põhiseadus ja selle järelevalve. Võrdlevad selgitused. Kommentaarid. Tekstid. – Juura, 1997, lk 82.
⁹ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 30.09.1998, 3-4-1-6-98, II esimene lõik; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 23.03.1998, 3-4-1-2-98, IV neljas lõik.
¹⁰ A. Mõttus. § 65 - U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm. (kommentaar) 13.
¹¹ M. Ernits, J. Jäätma. Põhiseaduse aluspõhimõtted ja riigikorraldusõigus. – J. Sootak (koost.). Õigus igaühele: Teejuht Eesti õigusesse ja õigusteadusesse. Tallinn: Juura 2017, lk 111.
¹² A. Mõttus. § 65 - U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm. (kommentaar) 17 jj.
¹³ Vrd J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), VII peatüki sissejuhatus, komm. (kommentaar) 2.
¹⁴ S. U. Pieper. Gesetzgebungsverfahren. – M. Morlok, U. Schliesky, D. Wiefelspütz (Hrsg.). Parlamentsrecht. Praxishandbuch. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2016, lk 1238, äärenr. 137.
¹⁵ ELT (Euroopa Liidu Teataja) L 376, 27.12.2006, lk 36–68.
¹⁶ Alates RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 13.06.2005, 3-4-1-5-05 – Kuressaare alkoholireklaamipiirangud, p-d 7 ja 8.
¹⁷ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 8.
¹⁸ Vrd S. U. Pieper. Gesetzgebungsverfahren, lk 1209, äärenr. 36.
¹⁹ H. Triepel. Der Weg der Gesetzgebung nach der neuen Reichsverfassung. – Archiv des öffentlichen Rechts 1920, lk 472.
²⁰ S. Csekey. Die Quellen des estnischen Verwaltungsrechts. – Eesti Vabariigi Tartu Ülikooli toimetused / Acta et commentationes Universitas Tartuensis (Dorpatensis). B. Humaniora. IX. Tartu 1926, lk 11 jj.
²¹ Samas, lk 11.
²² Samas, lk 12.
²³ Samas.
²⁴ Samas.
²⁵ Samas.
²⁶ Samas, lk 16.
²⁷ A.-T. Kliimann. Administratiivakti teooria. Tartu: Akadeemiline Koopertiiv 1932, lk 72–75.
²⁸ J. Klesment. Kuidas saabub seadus. – Politseileht 1939, nr 5, lk 109.
²⁹ Samas.
³⁰ Vrd RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.11.2023, 5-23-37 – Obstruktsioon II, p 52.
³¹ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 20.10.2020, 5-20-3 – Kogumispensioni reform, p 39 (iseäranis p 39.3).
³² VPo 03.03.2009 nr 440 „Soolise võrdõiguslikkuse seaduse, võrdse kohtlemise seaduse, Eesti Vabariigi töölepingu seaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse väljakuulutamata jätmine“. President jättis seaduse välja kuulutamata põhjusel, et enne seaduseelnõu teist lugemist tegi juhtivkomisjon sellesse muudatusi (valimissüsteemi Tallinnas puudutavad muudatused), millega viidi eelnõusse selle reguleerimisalaga mitteseotud sätted.
³³ Valitsuse algatatud seaduseelnõu ettevalmistamist reguleerivate normide rikkumise mõju kohta seaduse formaalsele põhiseaduspärasusele märkis Riigikohus järgmist: „Kolleegium leiab, et isegi juhul, kui eelnõu ettevalmistaja oleks rikkunud [hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas – HÕNTE-s (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri)] sätestatud nõudeid, ei tooks see kaasa haldusreformi seaduse formaalset põhiseadusvastasust. Põhiseaduse järgi on seaduste vastuvõtmine Riigikogu pädevuses ja seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 ja § 104 lõige 1). Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses ei ole ette nähtud nõuet koostada eelnõu ettevalmistamise menetluses väljatöötamiskavatsust. HÕNTE (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrusega, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lõike 3 alusel valitsusasutuste ülesehituse, asjaajamise ja töö korraldamiseks, samuti teenistusliku järelevalve teostamiseks. Eeltoodu tõttu on HÕNTE (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) täitevvõimu enesekorraldusõiguse alusel antud õigusakt, mille eesmärk on õigusloome protsessi parem korraldamine täidesaatva riigivõimu asutustes, muu hulgas Vabariigi Valitsuse algatatavate seaduseelnõude osas. HÕNTE (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) ülesanne on seega täidesaatva riigivõimu asutuste omavahelise õigusloometegevuse ühtlustamine, enne kui eelnõu esitatakse Vabariigi Valitsusele arutamiseks. Kuna HÕNTE (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) kehtestamine pole osa põhiseaduses ette nähtud seadusandlikust protseduurist, siis ei mõjuta HÕNTE-s (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) kehtestatud nõuded PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 87 p-s 4 sätestatud pädevust esitada Riigikogule seaduseelnõusid. Põhiseaduse nimetatud sätte järgi on Vabariigi Valitsus pädev algatama seaduseelnõu ja esitama selle parlamendile arutamiseks ka juhul, kui eelnõu ette valmistades pole järgitud HÕNTE-s (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) sätestatud menetluskorda. Kuna HÕNTE (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) kujutab endast osa täitevvõimu enesekorraldusõigusest, siis ei mõjuta selle nõuded ühtlasi ka seaduste vastuvõtmist Riigikogus. Eelnimetatud põhjustel ei muuda tõik, et HÕNTE-s (Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri) ette nähtud eelnõu väljatöötamiskavatsus jäeti haldusreformi seaduse ettevalmistamise käigus koostamata, selle seaduse põhiseaduspärasust.“ – RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 20.12.2016, 3-4-1-3-16 – Haldusreformi seadus, p 110.
³⁴ Samas eelnõusid Riigikogu istungil arutamiseks ette valmistavate Riigikogu komisjonide istungite suhtes PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) avalikkuse nõuet ette ei näe (vt T. Kuusmann. § 72 – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm. (kommentaar) 6 ja 7).
³⁵ Vrd RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.11.2023, 5-23-37, p 72.
³⁶ Vt RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 14, 16, 17. Vrd BVerfG (Bundesverfassungsgericht), Urteil des Zweiten Senats vom 24. Januar 2023 – 2 BvF 2/18 –, äärenr. 92 jj.
³⁷ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 12.07.2012, 3-4-1-6-12 – ESM (Euroopa Stabiilsusmehhanism), p 214.
³⁸ A. Voßkuhle, A.-K. Kaufhold. Grundwissen – Öffentliches Recht: Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren. – Juristische Schulung 2022, lk 313.
³⁹ Vrd BVerfG (Bundesverfassungsgericht), Beschluss des Zweiten Senats vom 05. Juli 2023 – 2 BvE 4/23 – äärenr. 88 jj. Selles asjas rahuldas Liidukonstitutsioonikohus kaebaja, Bundestagi liikme esialgse õiguskaitse taotluse ning kohustas Bundestagi mitte viima vaidlusaluse seaduseelnõu teist ja kolmandat lugemist läbi kavandatud ajal, sest liigkiire menetlus võis rikkuda kaebaja õigust võrdsele osavõtule parlamendi tahtekujundusest.
⁴⁰ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 12.07.2012, 3-4-1-6-12 – ESM (Euroopa Stabiilsusmehhanism), p 214.
⁴¹ Teataval määral on seda probleemi käsitletud artiklis J. Klesment. Kuidas saabub seadus. – Politseileht 1939, nr 7, lk 175.
⁴² Vt VPo 03.03.2009 nr 440 „Soolise võrdõiguslikkuse seaduse, võrdse kohtlemise seaduse, Eesti Vabariigi töölepingu seaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse väljakuulutamata jätmine“. Vrd Tribunal Constitucional. Pleno. Auto 177/2022, de 19 de diciembre de 2022. Selle määrusega peatas Hispaania konstitutsioonikohus esialgse õiguskaitse korras parlamendis lõpphääletuse seaduseelnõu üle, mille menetlemise käigus täiendati eelnõu sätetega (konstitutsioonikohtu liikmete nimetamise kord), millel puudus seos eelnõu algse reguleerimisesemega (Euroopa Liidu direktiivi ülevõtmine).
⁴³ Õiguskantsleri eelkontrolliõigust toetavalt: N. Parrest jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 141 komm. 5; õiguskantsleri eelkontrolliõigust eitavalt: M. Ernits. § 4 – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm. (kommentaar) 130; A. Mõttus. [Riigiõiguse aastaraamatus 2023 avaldatav artikkel õiguskantsleri eelkontrollipädevusest.]
⁴⁴ M. Ernits. Õiguskantsler. – Juridica 2003/1, lk 24.
⁴⁵ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 20.10.2020, 5-20-3, p 39.
⁴⁶ Vt RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 20.10.2020, 5-20-3, p-d 39.2 ja 39.3.
⁴⁷ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 20.10.2020, 5-20-3, p-d 39.4 ja 39.5.
⁴⁸ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 22.06.2023, 5-23-31, p 53.
⁴⁹ M. Ernits. § 4 – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm. (kommentaar) 88 ja 89.
⁵⁰ S. Hölscheidt. Obstruktion im Parlament. – Der Staat 61 (2022), lk 129.
⁵¹ J. Bücker. Report on the obstruction of parliamentary proceedings. – Constitutional and Parliamentary Information, 158 (1989), lk 231.
⁵² RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 22.06.2023, 5-23-31 – Obstruktsioon I, p 52.
⁵³ M. Morlok. Das Parlament als Zentralorgan der Demokratie. – Juristische Schulung 2011, nr 1, lk 2.
⁵⁴ Vt RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 23.12.2021, 5-21-32 – Kaugosalusega istung.
⁵⁵ Vt nt RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 29.09.1999, 3-4-1-3-99; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 27.02.2015, 3-4-1-54-14.
⁵⁶ Vrd RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 14.04.1998, 3-4-1-3-98, IV.
⁵⁷ Bundestag ei võta kodukorda vastu mitte seadusena, vaid otsusena (vt Saksamaa põhiseaduse – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – art 40 lg 1 teine lause). Kodukorra õigusliku iseloomu kohta Saksamaal vt nt Thorsten Ingo Schmidt. Die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane als individuell-abstrakte Regelungen des Innenrechts. – Archiv des öffentlichen Rechts 128/2003/1, lk 613.
⁵⁸ Ch. Degenhart. Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht. 30. väljaanne. – C. F. Müller, 2014, lk 89–90.
⁵⁹ Vt VPo 03.03.2009 nr 440 „Soolise võrdõiguslikkuse seaduse, võrdse kohtlemise seaduse, Eesti Vabariigi töölepingu seaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse väljakuulutamata jätmine“; VPo 28.09.2021 nr 773 „Kollektiivlepingu seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse väljakuulutamata jätmine“; VPo 21.04.2022 nr 91 „Välismaalaste seaduse ja välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse muutmise seaduse väljakuulutamata jätmine“.