Igaühel on õigus pöörduda riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid.
Paikkondades, kus vähemalt pooled püsielanikest on vähemusrahvusest, on igaühel õigus saada riigiasutustelt ja kohalikelt omavalitsustelt ning nende ametiisikutelt vastuseid ka selle vähemusrahvuse keeles.
Mart Susi on õigusteaduse doktor, Tallinna Ülikooli inimõiguste professor.
VAK (Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord. 4. juuni 1919.) 1919: § 31. Eesti wabariigi riigikeeleks on Eesti keel. Neis kohtades, kus elanikkude enamus on mitte Eesti, waid kohalikul wähemus-rahwusel, wõib kohaliku omawalitsusasutuste asjaajamise keeleks olla selle wähemus-rahwuse keel, kusjuures igaühel õigus on neis asutustes riigikeelt tarwitada. Kohalikud omawalitsusasutused, kus wähemus-rahwuse keel tarwitusel on, peawad riigikeelt tarwitama omas läbikäimises riikliste asutustega, kui ka nende teiste omawalitsusasutustega, kus mitte sama wähemus-rahwuse keel tarwitusel ei ole. Kohalikkudest wähemus-rahwustest kodanikkudel on õigus riiklistesse keskasutustesse kirjalikult omas keeles pöörata. Wähemus-rahwuste keelte tarwitamine kohtu ja kohalikkudes riiklistes asutustes määratakse ligemalt eriseadustes. Märkus: Kohalikkudeks wähemus-rahwusteks peetakse sakslasi, wenelasi, rootslasi ja lätlasi.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1920: § 22. Neis kohtades, kus elanikkude enamus ei ole Eesti, vaid kohalikul vähemusrahvusel, võib kohalikkude omavalitsusasutuste asjaajamise keeleks olla selle vähemusrahvuse keel, kus juures igal ühel õigus on tarvitada neis asutustes riigikeelt. Kohalikud omavalitsusasutused, kus vähemusrahvuse keel tarvitusel, peavad riigikeelt tarvitama läbikäimises riiklikkude asutustega, kui ka nende teiste omavalitsusasutustega, kus ei ole tarvitusel sama vähemusrahvuse keel.
§ 23. Saksa, Vene ja Rootsi rahvusest kodanikkudel on õigus pöörata riiklikkudesse keskasutustesse kirjalikult oma keeli. Eriseaduses määratakse ligemalt nende rahvuste keelte tarvitamine kohtus ja kohalikkudes riiklikkudes asutustes, kui ka omavalitsusasutustes.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 31. Võõrkeelte tarvitamise kord asjaajamisel kohtuis ja muis riiklikes asutistes määratakse seadusega.
Vähemusrahvusse kuuluvad kodanikud neis kohtades, kus elanikkude enamus on sel vähemusrahvusel, võivad tarvitada seaduses ettenähtud aluseil oma keelt asjaajamisel kohalikes omavalitsusasutistes.
1 Kirjapilt muutmata.
RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 16.06.2005, 3-3-1-29-05, p 10
I. Sissejuhatus
Kommenteeritav põhiseadusnorm kaitseb isikute õigust teatud suhtluskeelele ametivõimudega, selle õiguse tagamiseks on riigil positiivne kohustus tagada sellise suhtluskeele tõhus kasutusvõimalus. Paragrahvi esimeses lõikes kaitstakse õigust ametlikuks suhtluseks eesti keeles ning teises lõikes erinormina õigust ametlikuks suhtluseks vähemusrahvuse keeles teatud tingimustel.
II. Põhiõiguse raamistik
A. Lingvistiline õigus
Tegemist on lingvistilise õigusega, millele on PSis antud põhiõiguse kaal. Lingvistiliste õiguste tunnustamise ajalugu Euroopas algab Viini kongressist, kus tagati poola keele kasutamise õigus saksa keele kõrval ametlikuks asjaajamiseks Poznanis.2 Lingvistiliste õiguste ulatus on oluliselt laiem õigusest suhtluskeelele ametivõimudega, siia alla kuulub näiteks õigus haridusele enda emakeeles, mis ei ole aga selle põhiseadusnormi kohaldamisalas. Praeguses kontekstis puudub riigil negatiivne kohustus hoiduda sekkumisest isikute õigustesse – selline kohustus on lingvistiliste õiguste kohaldamisalas seotud näiteks keeluga mitte sekkuda ebaproportsionaalselt isikute era- ja perekonnaellu. Negatiivne kohustus saaks siinkohal kõne alla tulla üksnes kommenteeritava paragrahvi teise lõike osas, kus riigil on kohustus mitte takistada vähemusrahva keele kasutamist suhtluseks riigiasutuste või omavalitsuste ametiisikutega.
B. Igaühe õigus
Kommenteeritavas põhiseadusnormis kaitstakse igaühe õigust ametlikuks suhtluseks eesti keeles või teatud tingimustel vähemusrahvuse keeles. See õigus laieneb nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele. Riigikohus on 2005. aasta lahendis3 leidnud, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 51 lg-s 2 sätestatud igaühe õigus kohaldub ainult füüsilistele isikutele, viidates vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni4 art-le 10. Kommenteeritava põhiseadusnormi olemusest tuleneb selles tagatud lingvistiline õigus seoses üksnes füüsilise isikuga, sest juriidilisel isikul puuduvad lingvistilised õigused.
Vahemärkusena võib nimetada, et nn nõrgemate gruppide õigust enda emakeele kasutamiseks kaitsevad mitmed õigusinstrumendid, näiteks lapse õiguste konventsiooni5 art 30. Kuivõrd kommenteeritav põhiseadusnorm kohaldub igaühele, ei ole vajalik käsitleda detailsemalt erinevate ühiskonnagruppide lingvistiliste õiguste tagamist.
C. Isiku identiteet
Emakeeles ametivõimudega suhtlemine on osa isiku identiteedist, seega kaitseb kommenteeritava põhiseadusnormi esimene lõige eesti rahvusidentiteeti. Riigikeele kasutamist ametlikuks suhtlemiseks tuleb eeldada. Kuivõrd PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 6 määratletakse eesti keel Eesti Vabariigi riigikeelena, on eraldi ametliku suhtluskeelena eesti keele absoluutse õiguse väljatoomine mittevajalik. Kirjanduses ei ole avatud PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 51 lg 1 eesmärke ja vajadust. Spekulatiivne oleks väita, et selle põhiseadusnormi vajadust mõjutas PSi vastuvõtmise aja etniline olukord Eestis, sest paljudes riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes võisid töötada eesti keelt mittevaldavad ametnikud. Praeguseks on vajadus selle põhiseadusnormi järele kadunud. Kuivõrd põhiseadusnormi esimene lõige ei riku kellegi õigusi, pole samas vajadust seda tühistada ning selline võimalus oleks ka üksnes teoreetiline6 ja võiks kõne alla tulla ainult seoses laiema nn PSi revisjoniga.
D. Lingvistiline põhiõigusnorm versus universaalne põhiõigus
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 51 kaitstud kumbki õigus – kahesuunaline suhtlemine ametiasutustega riigikeeles (eesti keeles) ja teatud juhtudel ka vähemusrahvuse keeles – ei ole rahvusvaheliselt tunnustatud ehk universaalne põhiõigus järgnevatel kaalutlustel nii rahvusvahelisest õiguspraktikast kui ka õigusteooriast tulenevalt. Põhiõiguse mõiste on eelnevas väites universaalne, st peetakse silmas niisugust õigust, mida selle omaduste tõttu kas on juba tunnustatud või on võimalik tunnustada põhiõiguse normina kogu inimühiskonnas. Käesoleva kommentaari eesmärgist väljapoole jääb teoreetiline diskussioon põhiõiguste kategooriatest – kas on olemas nii universaalseid kui ka kitsamalt konkreetses riigis/riikides või regioonis tunnustatud põhiõigusi.7 Õigusselguse aspektist on põhjendatum seisukoht, et riikide põhiseadustes tunnustatud põhiseadusnormid ja universaalselt tunnustatud põhiõigused ei ole kattuvad mõisted. Riikide põhiseadustes tunnustatud põhiseadusnormid võivad sisaldada ka selliseid norme, mis ei ole tunnustatud universaalsete põhiõigustena, ning vastupidi, on selliseid universaalseid põhiõigusi, mis ei sisaldu konkreetse riigi põhiseaduses. Seetõttu on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 51 tagatud õigused Eesti põhiseadusnormid, mis ei ole samal ajal universaalselt tunnustatud põhiõigused.
E. Vähemusrahvuse keel
Kommenteeritava põhiseadusnormi lg-s 2 sätestatud vähemusrahvuse keele kasutamise õigus ametlikuks suhtlemiseks on normitehniliste küsitavustega. Selle õiguse eelduseks on teatud paikkonnas vähemalt poolte püsielanike kuulumine vähemusrahvusse. Paikkonna ja püsielaniku mõisted ei ole selged. Kuigi õigusmõistete defineerimist PSis ei saa eeldada, ei ava ka Eesti seadused nende mõistete sisu. Põhiseadusnorm tagab õiguse vastuste saamiseks vähemusrahvuse keeles, kuid ei taga õigust ametiasutuste ja ametiisikute poole pöördumiseks vähemusrahvuse keeles. Siiski tuleb eeldada, et vastuse saamisega on olemuslikult seotud ka küsimuse või pöördumise esitamine vähemusrahvuse keeles. Selles aspektis olid 1919. aasta Eesti Vabariigi valitsemise ajutise korra ning 1920. ja 1937. aasta PSi tekstid täpsemad, sest esimesed kaks sisaldasid „läbikäimise“ terminit ning viimane „asjaajamise“ terminit, millega on ilmselgelt kaetud nii pöördumine kui vastuse saamine, st kahesuunaline suhtlus.
23.02.2011 vastu võetud keeleseaduse8 § 5 lg 2 määratleb vähemusrahvuse keelena võõrkeele, mida vähemusrahvusest isikud on Eestis põliselt kasutanud emakeelena. Sama paragrahvi lg 3 kohaselt on vähemusrahvusest isik Eesti kodanik, kes omab kauaaegseid, kindlaid ja kestvaid sidemeid Eestiga ning erineb eestlastest keele poolest.
III. Rahvusvaheline kontekst
Rahvusvahelistes õigusinstrumentides ei kaitsta õigust ametlikule suhtlusele riigikeeles või vähemusrahvuse keeles. Selline pilt avaneb alljärgnevast.
A. ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioon
ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 2 tagatakse igaühe võrdsus ülddeklaratsioonis tagatud õiguste ja vabaduste kasutamisel sõltumata muuhulgas keelest. Ülddeklaratsiooni art-s 19 on sätestatud: „Igaühel on arvamus- ja sõnavabadus; see õigus kätkeb vabadust sekkumiseta oma veendumustest kinni pidada ja vabadust informatsiooni ja ideid otsida, saada ja levitada igasuguste abinõudega ja riigipiiridest sõltumata.“ Kuivõrd ülddeklaratsiooni art 2 sätestab üldise võrdsuspõhimõtte ning art 19 sõnavabaduse ning informatsiooni saamise ja levitamise vabaduse, ei ole ülddeklaratsioonist võimalik tuletada põhiõigust ametlikuks suhtluseks teatud keeles võrreldavate õiguste universaalsuse astme suure erinevuse tõttu. Seda põhjusel, et õigus suhtlusele vähemusrahvuse keeles kohaliku omavalitsuse ametiisikutega on konkreetne õigus ning rakendub kahe spetsiifilise tingimuse olemasolul – paikkonna püsielanikest on vähemalt pool vastavast vähemusrahvusest, ning selline õigus kehtib üksnes suhtlemiseks selle omavalitsuse või riigiasutustega. On kaheldav, kas siinkohal saab kõnelda iseseisvast põhiõigusest universaalsuse ja abstraktsuse tunnuste alusel.
B. ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt
ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 27 on sätestatud järgmine kohustus lepinguosalistele riikidele: „Maades, kus eksisteerivad etnilised, usulised või keelelised vähemusrühmad, ei tohi sellistesse vähemusrühmadesse kuuluvatele isikutele keelata õigust kasutada koos selle rühma teiste liikmetega oma kultuuri, tunnistada oma usku ja täita selle rituaale ning tarvitada emakeelt.“ Eesti on ühinenud pakti kui välislepinguga Ülemnõukogu 21.01.19929 otsuse alusel. Pakt ei sätesta õigust ametlikule suhtluskeelele, sest emakeele kasutamise eesmärk on siinkohal kultuuriliste õiguste teostamine. Paktis sätestatud õigustega on seotud riikide negatiivne kohustus, mis tuleneb keelust emakeelse suhtlemisõiguse piiramiseks. Tegemist on vastupidise kohustusega võrreldes kommenteeritavas põhiseadusnormis sisalduva kohustusega, sest pakt keelab takistada vähemusrühmade omavahelist suhtlust emakeeles, kuid kommenteeritava põhiseadusnormi lg 2 paneb riigile kohustuse võimaldada ametlikku suhtlust vähemusrahva emakeeles teatud tingimustel.
C. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt
ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurilalaste õiguste rahvusvahelise pakti10 tõlgendamisel on majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee andnud kommentaari nr 21 (november 2009), mille kohaselt kaitseb pakti art 15 lg 1 õigust enda väljendamiseks enda valitud keeles ka avalikul suhtlemisel.11 See õigus on oluline ennekõike kultuurilistele vähemustele enda kultuuri ja keele säilitamiseks. Avaliku suhtlemise mõiste ei kattu ametliku suhtlemise mõistega. Eesti õiguses ei ole avaliku ja ametliku suhtlemise kohaldamisalad selgelt määratletud. Näiteks on keeleseaduse § 4 pealkiri „Ametlik ja avalik keelekasutus ning eesti kirjakeele norm“, kuid paragrahvi tekstis kasutatakse üksnes terminit „ametlik“ ning puudub nii otsene kui kaudne viide terminile „avalik“. Siiski võib asuda seisukohale, et avalik suhtlemine on laiem mõiste kui ametlik suhtlemine. Samas ei ole ametlik suhtlemine täielikult hõlmatud avaliku suhtlemisega, sest ametlik suhtlemine võib iseenesest olla ka konfidentsiaalne, st mitte avalikkusele juurdepääsetav. Kommenteeritava põhiseadusnormi osas tuleneb siit järeldus, et piirangud isikute suhtlemiseks ametiasutustega vähemusrahvuse keeles ei ole vastuolus käesolevas punktis käsitletud pakti kohaldamisalaga.
D. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
Euroopa Liidu põhiõiguste harta12 sätestab art-s 41 õiguse heale haldusele, mille lg 2 p 4 kohaselt on igal kodanikul õigus pöörduda liidu institutsioonide poole ühes aluslepingute keeltest ning talle tuleb vastata samas keeles. Euroopa Liidu aluslepingu keel on kitsam mõiste vähemusrahvuse keelest. Hartas kaitstud õigus heale haldusele on kõige lähedasem rahvusvaheliselt tunnustatud põhiõigus ametlikule suhtlusele emakeeles. Harta ei tunnusta seda õigust iseseisva põhiõigusena, vaid see on õiguse heale haldusele üks sisuelement. Siiski tuleb silmas pidada, et põhiõiguste harta sätestab isikute õigusi suhtlemiseks liidu institutsioonidega, kuid mitte konkreetse riigi ametiasutustega.
E. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse süsteem
1. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (EIÕK)13 (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon) tagab õiguse omakeelsele suhtlemisele võimuorganitega üksnes kriminaalmenetluses. EIÕK (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon) art 5 lg 2 kohaselt tuleb igaühele vahistamisel viivitamatult teatada talle arusaadavas keeles tema vahistamise põhjused ja kõik tema vastu esitatud süüdistused. EIÕK (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon) art 6 lg 3 a) kohaselt on igal kuriteos süüdistataval õigus saada viivitamatult talle arusaadavas keeles teavet tema vastu esitatud süüdistuse iseloomust ja alustest. Eelnimetatud põhiõigust tagab EIÕK (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon) art 6 lg 3 e), mis sätestab õiguse kasutada tasuta tõlgi abi, kui ta ei mõista või ei räägi (kriminaal)kohtus kasutatavat keelt. EIÕKis sätestatud keele kasutamisega seotud õigused ei ole otseses puutumuses kommenteeritava põhiseadusnormiga. Eestis on igaühele tagatud õigus osaleda kriminaalmenetluses talle arusaadavas keeles, näiteks tagab KrMS (Kriminaalmenetluse seadustik) § 9 lg 2 igaühele vabaduse võtmisel õiguse saada teada vahistamisotsusest talle arusaadavas keeles.
2. Euroopa Nõukogu vähemusrahvaste kaitse raamkonventsioon
Raamkonventsioon on koostatud Strasbourgis 1. veebruaril 1995, Riigikogu ratifitseeris selle 21. novembril 1996 (vt viide 4). Konventsioon ei ole otsekohaldatav. Asjakohane on konventsiooni art 10 lg 2, mis sätestab: „Piirkondades, kus vähemusrahvusesse kuuluvad isikud on traditsiooniliselt asunud või kus nende arv on suur, püüavad pooled, kui need isikud seda taotlevad ja kui taotlus vastab tegelikele vajadustele, võimaluste piires kindlustada tingimused, mis võimaldaksid nendel isikutel ja haldusasutustel suhelda vähemuse keeles.“ Riigikohus on sellele sättele viidanud 16.06.2005 lahendis (vt komm. (kommentaar) 3) selgitusega, et konventsioonis sätestatud õigused on seotud füüsilise isikuga.
3. Euroopa Inimõiguste Kohus
Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus)) on käsitlenud lingvistilisi õigusi EIÕKis tagatud erinevate põhiõiguste kontekstis. EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) kohaldab avara hindamisruumi doktriini, mille järgi lepinguosalistel riikidel on diskretsioon arvestada lingvistiliste õiguste sätestamisel ajaloolisi, lingvistilisi, usulisi ja kultuurilisi elemente. Puudub ühtne Euroopas omaksvõetud doktriin lingvistiliste õiguste tagamiseks. Käesoleva põhiseadusnormi aspektist on oluline tuua välja EIKi seisukoht, et EIÕK (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon) iseenesest ei taga lingvistilist vabadust. Sellise õiguskäsitluse on EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) sõnastanud juba 1968. aastal14 ning ei ole seda käesoleva ajani muutnud. EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) on EIÕKi tõlgendamisel selgitanud: „[---] välja arvatud art 5 lg 2 ja art 6 lg 3 a) ja e) sätestatud eranditega ei garanteeri EIÕK (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon) iseenesest õigust kasutada teatud keelt suhtlemisel avalike võimuorganitega ning õigust saada informatsiooni isiku valitud keeles“.15 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) ei anna sellise õiguskäsitluse põhjendusi, mistõttu jääb seisukoht deklaratiivseks. Igatahes ei ole EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) juba ligikaudu 50 aasta kestel rakendanud lingvistiliste õiguste tõlgendamisel EIÕKi kui elava instrumendi doktriini.
F. Lingvistiliste õiguste ülddeklaratsioon
Rahvusvaheline PEN-klubi ja mitmed valitsusvälised organisatsioonid võtsid 1996. aastal Barcelonas vastu lingvistiliste õiguste ülddeklaratsiooni.16 Lingvistiliste õiguste ülddeklaratsioon esitab loetelu võõrandamatutest õigustest, sh on õigus kasutada enda emakeelt suhtlemisel avalike võimuorganitega.17 Tegemist on mittesiduva õigusinstrumendiga, mis kahtlematult tugevdab lingvistiliste õiguste retoorilist dimensiooni ning võiks olla inspiratsiooniallikaks rahvusvahelisele üldsusele lingvistiliste õiguste mõtestamisel ja riikidele normatiiv-regulatiivses tegevuses.
G. Naaberriikide põhiseadused
Soome PSis on tagatud ametlik suhtlus kahes rahvuskeeles – soome ja rootsi keeles.18 Saamide kui põlisrahva õigused ametlikuks suhtluseks saami keeles sätestatakse eraldi seadusega. Läti PSis on tagatud õigus pöörduda riigiasutuste ja kohalike omavalitsusasutuste poole ning saada sisuline vastus läti keeles.19 Leedu PSis ei kaitsta eraldi ametlikku suhtlust leedu keeles ega ole konkreetset põhiseadusnormi vähemusrahvaste keeles ametliku suhtlemise osas. Saksamaa PSis ei sätestata suhtluskeelt ametivõimudega. Need näited on piisavad ilmestamaks ühtse lähenemise puudumist naaberriikide põhiseadustes lingvistilistele õigustele.
IV. Õigusteoreetiline kontekst
A. Lingvistiliste õiguste vastavusest põhiõiguste tunnustele
Kummagi õiguse – õigus ametlikult suhtlemisele riigikeeles ning vähemusrahvaste õigus omakeelsele suhtlemisele ametivõimudega teatud tingimuste olemasolul – mittetunnustamine käesoleval ajal põhiõigusena rahvusvahelistes õigusinstrumentides on erinev küsimus nende õiguste põhimõttelisest vastavusest põhiõiguse mõistele. Metoodiliselt tuleb eristada praktikakeskset ja praktikast sõltumatut lähenemist inimõigustele. Viimast võime nimetada ka õigusteoreetiliseks lähenemiseks. Õigusteoreetiliselt toetutakse käesolevas kommentaaris kahele doktriinile küsimuses, kas õigus suhtlemisele ametiasutustega emakeeles (millest tuleneb ka õigus suhelda eesti keeles) ja vähemusrahvuste keeles on põhiõigus. Need on Philip Alstoni sõnastatud põhiõiguse kvaliteedikontrolli doktriin ning kommentaari autori sõnastatud universaalsuse ja abstraktsuse vähenemise hüpotees.
B. Kvaliteedikontrolli doktriini kohaldamine
Philip Alston on sõnastanud nn rahvusvahelise kvaliteedikontrolli doktriini määratlemaks, kas mingit õigust saab käsitleda põhiõigusena.20 Alstoni teooria kohaselt saab kõnelda põhiõigusest tingimusel, et see kaitseb fundamentaalselt olulist sotsiaalset väärtust, on ühtviisi oluline maailma erinevates väärtussüsteemides, seda saaks tunnustada ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) ülddeklaratsiooni alusel või kooskõlas rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normidega, see on kooskõlas rahvusvaheliste inimõiguste normidega, selle tunnustamisel on saavutatav ulatuslik rahvusvaheline konsensus, see õigus on kooskõlas riikide praktikaga ning see on piisavalt selge toomaks kaasa konkreetsed õigused ja kohustused. Seda kriteeriumi kohaldades ilmneb, et kumbki õigus on seotud oluliste sotsiaalsete väärtustega (rahvusidentiteedi kaitse, diskrimineerimise keeld, etniliste vähemuste kaitse, kultuurilise mitmekesisuse tagamine) ja tegemist on ka konkreetsete õigustega, mis võivad tuua kaasa avaliku võimu selgeid kohustusi. Alstoni teooria alusel läbib õigus ametlikule suhtlusele riigikeeles küll kvaliteedikontrolli, kuid faktiks jääb selle õiguse mittetunnustamine rahvusvahelistes õigusinstrumentides. Puudub ka rahvusvaheline diskussioon riigikeeles ametliku suhtlemisõiguse tunnustamise vajadusest põhiõigusena. Eelnevalt esitatud rahvusvaheliste ja riigisiseste õigusinstrumentide analüüs näitab selgelt ulatusliku rahvusvahelise konsensuse puudumist vähemusrahvuste keeles ametliku suhtlemisõiguse tunnustamiseks põhiõigusena. Puudub ka väljavaade rahvusvahelise konsensuse saavutamiseks ametliku suhtlemisõiguse osas vähemusrahvuste keeles, sest riigiti erinev regulatsioon toetub peamiselt kultuuri- ja suveräänsuskaalutlustele, mis on seotud riikide alusväärtustega ja mõjutavad pikaajaliselt riikide käitumist.
C. Universaalsuse ja abstraktsuse vähenemise hüpoteesi kohaldamine
Teise teoreetilise doktriinina kohaldame universaalsuse ja abstraktsuse vähenemise hüpoteesi21, mille järgi iseloomustab põhiõiguse tunnustele pretendeerivaid õigusi kas abstraktsuse või universaalsuse või mõlema vähenemine võrreldes juba tunnustatud põhiõigustega. Uued põhiõigused kas konkretiseerivad või on tuletatud mõnest juba tunnustatud põhiõigusest (abstraktsuse vähenemine konkreetsuse suunas) või kohalduvad teatud gruppidele (universaalsuse vähenemine individualiseerituse suunas). Õigus ametlikule suhtlusele riigi ametlikus keeles on küll universaalne, laienedes igaühele, kuid samas liiga konkreetne vastamaks põhiõiguse tunnustele, sest kohaldub ainult ametlikule suhtlusele võrreldes näiteks avaliku suhtlusega. Õigus ametlikule suhtlusele vähemusrahvuste keeltes on võrreldes ametlikus keeles suhtlusega oluliselt väiksema universaalsusega, abstraktsuse osas on vastuväited samad. Kohaldatud doktriini alusel ei vasta kumbki kommenteeritavatest õigustest põhiõiguse kriteeriumidele.
Kokkuvõtlikult, ametliku suhtlemise õiguste sätestamine PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 2. peatükis „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“ ei devalveeri põhiõiguste mõistet siis, kui esiteks aktsepteerida riigisiseste põhiõiguste versus universaalsete põhiõiguste põhjendamise võimalikkust, või teiseks, kui lähtuda 2. peatüki sätete dihhotoomilise jaotamise põhimõttest Eesti põhiseadusnormideks ning universaalseteks põhiõigusteks.
2 Vt lingvistiliste õiguste ajaloo kohta T. Skutnabb-Kangas, R. Phillipson, M. Rannut. Linguistic Human Rights: Overcoming Linguistic Discrimination. Walter de Gruyter 1994.
3 RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 16.06.2005, 3-3-1-29-05, p 10 ja 12.
4 Vähemusrahvuste kaitse raamkonventsioon, Riigikogu ratifitseeritud välisleping, RT (Riigi Teataja) II 1996, 40, 154.
5 Ülemnõukogu ratifitseeritud välisleping, jõustunud 20.11.1991, RT (Riigi Teataja) II 1996, 16, 56.
6 Võrdluseks vt olukorda, kus poliitilistel põhjustel etnilisest olukorrast lähtunud põhiseadusnormi on EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) pidanud mittevajalikuks pärast poliitilise olukorra „rahunemist“ – EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 22.12.2009 (Suurkoja otsus) – Sejdić ja Finci vs. Bosnia ja Hertsegoviina. Lahend puudutas valimistel kandideerimise õiguse piiramist lähtuvalt kodanike etnilisest kuuluvusest.
7 Põhiõiguste universaalse tunnustamise ja sellega seonduva retoorika osas vt retoorikaga seonduvalt A. von Arnaud ja J. T. Theilen. Rhetoric of rights: A topical perspective of the functions of claiming a ’human rights to ...‘ – A. von Arnaud, K. von der Decken, M. Susi (toim.). Cambridge Handbook on New Human Rights of the 21st Century: Rhetoric, Recognition and Novelty. Cambridge University Press 2020, lk 34–55; tunnustamise osas vt K. von der Decken ja N. Koch. Recognition of new human rights: Phases, techniques and the approach of ’differentiated traditionalism‘. – A. von Arnaud, K. von der Decken, M. Susi (toim.). Cambridge Handbook on New Human Rights of the 21st Century: Rhetoric, Recognition and Novelty. Cambridge University Press 2020, lk 7–21.
8 Jõustunud 01.07.2011, RT (Riigi Teataja) I, 18.03.2011, 1.
9 RT (Riigi Teataja) II 1994, 10, 11.
10 Ülemnõukogu ratifitseeritud välisleping, jõustunud 21.01.1992, RT (Riigi Teataja) II 1993, 10, 13.
11 ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) majandus- ja sotsiaalnõukogu. Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee üldine kommentaar nr 21. Igaühe õigus osaleda kultuurielus – rahvusvahelise majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste pakti art 15 lg 1 (a). E/C.12/GC/21, 21.12.2009, p 3.
12 ELT 30.03.2010, C 83/389.
13 Riigikogu ratifitseeritud välisleping, vastu võetud 13.03.1996, jõustunud 11.04.1996. RT (Riigi Teataja) II 1996, 11, 34.
14 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 16.12.1968 – Inhabitants of Leeuw-St-Pierre vs. Belgia, Collection of decisions of the European Commission of Human Rights, vol. 28, p 1–25.
15 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) (otsus vastuvõetavuse kohta) 07.12.2004 – Mentzen vs. Läti, lk 26.
16 https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000104267.
17 Lingvistiliste õiguste ülddeklaratsioon, artikkel 3 (1), teine loetletud võõrandamatu õigus.
18 Soome PS art 17. Õigus enda keelele ja kultuurile.
- Rahvuskeeled Soomes on soome ja rootsi keel.
- Seadus kaitseb igaühe õigust suhelda enda keeles – kas soome või rootsi keeles – kohtus ja teiste ametivõimudega, ning saada dokumente nendes keeltes. Ametivõimudel tuleb kaitsta samaväärselt riigi soome- ja rootsikeelse elanikkonna kultuurilisi ja sotsiaalseid vajadusi.
- Põlisrahvastel – saamidel ning samuti romadel ja teistel gruppidel – on õigus säilitada ja edendada enda keelt ja kultuuri. Seadus reguleerib saami rahva õigust kasutada saami keelt suhtluseks ametivõimudega. Seadus kaitseb nende isikute õigusi, kes kasutavad viipekeelt või vajavad tõlkimist oma puude tõttu.
19 Läti PS § 104: Igaühel on õigus esitada pöördumisi riigi või kohalike ametivõimude poole ning saada sisuline vastus. Igaühel on õigus saada vastus läti keeles.
20 P. Alston. Conjuring up new human rights: A proposal for quality control. – The American Journal of International Law 78/1984/3, lk 607–621.
21 M. Susi. Novelty in new human rights: the decrease of universality and abstractness thesis. – A. von Arnaud, K. von der Decken, M. Susi (toim.). Cambridge Handbook on New Human Rights of the 21st Century: Rhetoric, Recognition and Novelty. Cambridge University Press 2020, lk 21–33.