§ 71. [Riigikogu komisjonid ja fraktsioonid]

I. Sissejuhatus

Enne teist maailmasõda kehtinud Eesti Vabariigi põhiseadustes komisjonide ja fraktsioonide moodustamist sõnaselgelt ette ei nähtud, kuigi 1937. aastal vastu võetud põhiseaduses on komisjone mainitud.¹ Sellele vaatamata olid komisjonid ja fraktsioonid Riigikogus olemas.² Fraktsioonid, mida nimetati toona rühmadeks, samuti komisjonid moodustati Riigikogu kodukorra alusel.³

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-ga 71 nähakse Riigikogu organitena ette komisjonid ja Riigikogu liikmete ühendustena fraktsioonid. Sellest tulenevalt on Riigikogul põhiseadusest lähtuv kohustus moodustada komisjonid⁴ ja tagada Riigikogu liikmetele fraktsioonidesse ühinemise õigus. Nimelt kujutavad komisjonid ja fraktsioonid endast kõige tähtsamaid parlamendisiseseid üksusi kaasaegses parlamendis.⁵ Muude parlamendisiseste üksuste, nagu näiteks Riigikogu liikmete ühenduste loomine on jäetud enesekorraldusõiguse alusel Riigikogu enda otsustada.

Riigikogu komisjonide ja fraktsioonide tegevus ei ole PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-ga 71 reguleeritud. Küll on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 100 tuletatav Riigikogu komisjoni töövorm – istung. Nimelt on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 100 kohaselt Vabariigi Valitsuse liikmel õigus osaleda sõnaõigusega Riigikogu komisjonide istungitel. Samuti on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 lg 1 p-de 2 ja 3 järgi nii Riigikogu fraktsioonil kui ka komisjonil seaduste algatamise õigus.
Komisjonide ja fraktsioonide moodustamise kord ning õiguste sätestamine on PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 kolmanda lausega jäetud Riigikogu pädevusse. Vastava korra ja õigused on Riigikogu sätestanud RKKTS-ga (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), arvestades põhiseadusest tulenevaid nõudeid.

II. Riigikogu komisjonid

A. Komisjonide eesmärk ja olemus

Parlamendis käsiteldava poliitika üha süvenev keerukus ja mitmetahulisus on muutnud parlamendisisese tööjaotuse möödapääsmatuks. Parlamendi täiskogu ei ole eelneva ekspertiisita võimeline langetama läbikaalutud otsuseid kõigi parlamendi pädevuses olevate küsimuste lahendamiseks.⁶ Juba üksnes parlamendi liikmete rohkearvulisuse ja sellest tingitud kõneaja piirangute tõttu on täiskogus võimatu kõiki parlamendis käsitletavaid teemasid igakülgselt ja üksikasjalikult läbi arutada. Seepärast on vaja täiskogu jaoks otsuseid ettevalmistavaid komisjone, kes arutavad põhjalikult komisjoni valdkonda kuuluvaid parlamentaarseid küsimusi ja töötavad eelnevalt läbi täiskogus vastuvõtmisele kuuluvad eelnõud.⁷

Erinevalt täiskogust, kuhu kuuluvad kõik parlamendiliikmed, jaotatakse komisjonide koosseisude moodustamiseks parlamendiliikmed komisjonide vahel ära. Seeläbi kujutab parlamendikomisjoni koosseis justkui vähendatud läbilõiget täiskogu koosseisust, ehk n-ö väikest täiskogu, koosnedes poliitilisel alusel moodustatud parlamendiliikmete ühenduste ehk fraktsioonide esindajatest.⁸

Komisjonid on ühtlasi fraktsioonidevaheliste poliitiliste kokkulepete sõlmimise kohaks. Komisjonides kujundatakse fraktsioonideüleseid seisukohti komisjonide pädevusse kuuluvates küsimustes. Komisjonide tööd iseloomustab ka koostöö huvigruppidega⁹: komisjonid menetlevad kollektiivseid pöördumisi (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 152⁹ lg 2) ning kaasavad huvigruppe eelnõude aruteludesse (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 36 lg 2¹).

Parlamendikomisjonide väiksearvuline koosseis, keskendumine kindlale valdkonnale ning otsuste langetamine avalikkusele suletud vaba arutelu teel¹⁰ loob parlamendi otsuste kvaliteedi tõstmise ja poliitilise ühisosa leidmise kõrval ka võimaluse lahendada parlamentaarseid ülesandeid kiiremini ja paindlikumalt kui täiskogus. Nimetatud eeliseid silmas pidades on lisaks eelnõude täiskogus aruteluks ettevalmistamisele komisjonidele suures ulatuses delegeeritud ka teatud parlamentaarsete funktsioonide täitmine, nagu näiteks parlamentaarse kontrolli teostamine (nt RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 18 lg 2 ja § 23¹) ning ELi asjade menetlemine (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 152³ ja § 152⁴). Parlamentaarsete ülesannete enda kanda võtmisega vähendavad komisjonid ühtlasi täiskogu töökoormust.¹¹ Komisjonide spetsialiseerumisest, samuti nende vormivabast ja paindlikust tööviisist saadavad eelised on viinud olukorrani, kus enamik tänapäevase parlamendi sisulisest tööst tehakse ära komisjonides.¹²

Õiguslikust aspektist lähtudes on komisjonide puhul tegemist Riigikogu kollegiaalsete allorganitega, mis kuuluvad Riigikogu kui rahvaesindusorgani struktuuri.¹³ Komisjon on Riigikogu tööorgan¹⁴ ning üks kollektiivse parlamentaarse otsustamise vorme.¹⁵ Riigikogu organina teostavad komisjonid PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 65 loetletud ülesandeid ette valmistades riigivõimu. Sellest lähtuvalt peavad komisjonid järgima oma tegevuses seaduslikkuse põhimõtet.¹⁶ Ent parlamentaarse organina ei täida komisjonid PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 65 nimetatud ülesannete täitmisel avaliku halduse ülesandeid ega ole vaadeldavad haldusorganina. Riigikogu põhiseaduslike ülesannete täitmisel ei laiene komisjonidele HMS (Haldusmenetluse seadus), vaid komisjonide tegevuse aluseks on RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus).¹⁷ Samuti ei täida parlamendikomisjonid õigustmõistvat funktsiooni. Nii ei saa parlamendi uurimiskomisjoni võrdsustada kohtuga ega selle tegevuse tulemustele omistada kohtuotsusega sarnast toimet.¹⁸

B. Komisjonide liigid ja nende ülesanded

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 ei sätesta, millised komisjonid peab Riigikogu moodustama. Komisjonide süsteem on Riigikogu enda kujundada.¹⁹ Samas on riike, kus teatud kindlate parlamendikomisjonide moodustamine on põhiseadusega ette nähtud (nt Saksamaa, Soome). Ka Põhiseaduse Assamblees oli arutuse all teatud Riigikogu komisjonide moodustamise ettenägemine põhiseaduses. Arutelu keskmes oli õiguskomisjoni ja eelarvekomisjoni põhiseaduses nimetamine, ent märgiti ära ka riigikaitsekomisjoni ja väliskomisjoni põhiseadusse kirjutamise võimalus. Lõpptulemusena komisjonide liikide ja nimetuste põhiseaduses kajastamist siiski vajalikuks ei peetud, sellega jäeti nende küsimuste üle otsustamine Riigikogule.²⁰

Olenemata riikide õiguskordade erinevustest võib eristada kahte tüüpi parlamendikomisjone: alatisi ehk püsivaid komisjone (ingl standing committees, sks ständige Ausschüsse) ja ajutisi ehk ad hoc komisjone (ingl ad hoc committees, sks nichtständige Ausschüsse). Alatised komisjonid moodustatakse parlamendi koosseisu volituste kehtivuse ajaks ning need on püsiva iseloomuga. Ad hoc komisjonid luuakse ajutiselt teatud ülesande täitmiseks ja nende tegevus on lühiajaline. Ajutised komisjonid lõpetavad oma tegevuse, kui neile seatud ülesanne on täidetud.²¹

Üldjuhul on parlamendi alatiste komisjonide valdkonnad kindlaks määratud lähtuvalt ministeeriumide valitsemisaladest. See võimaldab ühelt poolt haakida omavahel valitsuse ja parlamendi valitsuskoalitsiooni ning teisalt parlamendi opositsioonil kontrollida valitsuse tegevust.²² Alatised komisjonid tegelevad peamiselt õigusaktide eelnõude ettevalmistamisega täiskogus arutamiseks, aga ka muude komisjoni pädevusse kuuluvate küsimustega, nagu näiteks komisjoni valdkonnas parlamentaarse järelevalve teostamine valitsuse tegevuse üle. Samas on alatisi komisjone, mille peamine tegevus ei ole õigusaktide ettevalmistamine, vaid muude ülesannete täitmine (nt välissuhete ja ELi asjadega tegelevad komisjonid).²³

Tüüpiliseks ad hoc komisjoniks on uurimiskomisjon (ingl committee of investigation, sks Untersuchungsausschuβ), mis moodustatakse konkreetsete asjaolude uurimiseks ning mille tegevus komisjonile seatud ülesande täitmisega lõpeb. Uurimiskomisjoni moodustamise eesmärgiks on parlamentaarse kontrolli teostamine.²⁴ Riigikogus võib ajutise komisjonina luua ka probleemkomisjoni, mille eesmärk on olulise tähtsusega probleemi läbitöötamine (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 21).

RKKTSi kohaselt moodustab Riigikogu alatisi, eri-, uurimis- ja probleemkomisjone (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 17). Alatised komisjonid on RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 18 lg-s 1 ammendavalt loetletud. Erikomisjonid moodustatakse teatud valdkonda reguleerivas seaduses või välislepingus sätestatud ülesannete täitmiseks (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 19 lg 1). Riigikogus on moodustatud kolm erikomisjoni: julgeolekuasutuste järelevalve, korruptsioonivastane ning riigieelarve kontrolli erikomisjon. Uurimis- ja probleemkomisjonid kui ad hoc komisjonid moodustatakse Riigikogu otsusega (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 20 lg 2 ja § 21 lg 2).

Riigikogu komisjonide tegevus on reguleeritud peamiselt RKKTSiga. Erikomisjonide õigused tulenevad täiendavalt seadusest (vastavalt JAS (Julgeolekuasutuste seadus) § 36, KVS (Korruptsioonivastane seadus) § 9 ja RKS (Riigikontrolli seadus) § 52), mille alusel komisjon moodustatakse, ning komisjoni moodustamise otsusest. Uurimis- ja probleemkomisjoni ülesanded sätestatakse Riigikogu otsuses komisjoni moodustamise kohta (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 20 lg 2 ja § 21 lg 2). Riigikogu alatiste komisjonide ülesandeid võib leida lisaks RKKTSile ka muudest seadustest, nt VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 6 lg 2, ProkS (Prokuratuuriseadus) § 42 lg 4 ja § 16 lg 1, ERHS (Eesti Rahvusringhäälingu seadus) § 14 lg 1, § 15 lg 3 ja 4, MS (Metsaseadus) § 49 lg 5 jne.

C. Komisjonide moodustamine

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 lg 3 alusel on Riigikogu pädev otsustama, kuidas komisjonid moodustada. Komisjonide moodustamise vabaduses väljendub Riigikogu kui seadusandliku organi isekorraldusõigus. Ent Riigikogu õigus otsustada komisjonide ja nende koosseisude moodustamise üle ei ole piiramatu. Riigikogu peab komisjonide moodustamisel järgima põhiseaduse nõudeid.²⁵

Olemuslikult riivab komisjonide moodustamine vaba mandaadi võrdsuse põhimõttest lähtuvat Riigikogu liikme õigust võtta osa kõigist Riigikogu tegevustest.²⁶ Ent riivet õigustab parlamendi töövõime ja tõhusa toimimise tagamise nõue, mille täitmiseks on komisjonide olemasolu vältimatu.²⁷ Riigikogu liikme osalemise välistamine samaaegselt kõigi komisjonide töös on põhiseadusega kooskõlas, kui komisjonide moodustamisel järgitakse valimiste proportsionaalsuse põhimõttest tulenevaid fraktsioonide jõujooni²⁸ ja vaba mandaadi põhimõttest tuletatud fraktsiooni õigusi (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 28 lg 1).

Komisjonide moodustamisel lähtub Riigikogu eeskätt valimiste proportsionaalsuse põhimõttel baseeruvast proportsionaalsuse printsiibist.²⁹ Sellekohaselt ei pea mitte üksnes täiskogu, vaid ka komisjonide koosseisud olema vastavuses valijaskonna poliitilise tahtega. Nii peab Riigikogu komisjoni koosseis peegeldama poliitiliste jõudude vahekorda täiskogus. Selleks on vajalik, et fraktsioonid oleksid komisjonis esindatud samas proportsioonis, nagu nad on seda täiskogus.³⁰ See küll ei tähenda, et fraktsioonid peaksid komisjonide koosseisus olema alati esindatud täpses vastavuses nende esindatusega täiskogus. Kõrvalekalded on lubatavad, kui täpne vastavus tooks kaasa Riigikogu töövõime languse, näiteks kui selleks oleks vaja muuta komisjonide jaotust viisil, mis vähendab Riigikogu töö efektiivsust. Kui komisjoni liikmete kohti ei saa komplekteerida täpses vastavuses täiskogu koosseisuga, leevendatakse proportsionaalsuse printsiibist tehtavaid mööndusi fraktsiooniõigustega, st komisjonide koosseisude moodustamisel arvestatakse fraktsioonide ettepanekuid.³¹

Proportsionaalsuse printsiip iseenesest ei sea nõudeid komisjoni suurusele, s.o komisjoni koosseisus olevate liikmete koguarvule. Samas tuleb Riigikogul komisjonide moodustamisel pidada silmas Riigikogu töövõimet, millest lähtuvalt ei saa komisjoni liikmete arv olla ei liiga väike ega ka liiga suur.³²

Fraktsioonide parema esindatuse ja võrdsuse tagamiseks on Riigikogu praktikas eri-, uurimis- ja probleemkomisjonide koosseisude moodustamisel lähtutud pariteetsuse ehk poliitilise tasakaalustatuse printsiibist, mille kohaselt saab iga fraktsioon komisjonis võrdselt kohti.³³ Vajadust eelistada uurimis-, järelevalve- ja kontrollikomisjonide liikmekohtade jaotusel pariteetsuse printsiipi proportsionaalsuse printsiibile on rõhutanud ka Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee.³⁴

Kuna eri-, uurimis- ja probleemkomisjonid teostavad ennekõike parlamentaarset järelevalvet valitsuse tegevuse üle, on eesmärgipärane tugevdada pariteetsuse printsiibi abil väikeste, enamasti opositsioonis olevate fraktsioonide rolli neis komisjonides, et koalitsioonifraktsioonid ei saaks komisjoni järelevalvet valitsuse üle pärssida. Samuti eeldatakse pariteetsel alusel moodustatud komisjonide puhul, et võrdse esindatuse korral on poliitilises konkurentsis olevad fraktsioonid uurimis-, järelevalve- ja kontrolliülesannete täitmisel huvitatud sellest, et ükski poliitiline jõud ei saaks võrreldes teistega eeliseid.³⁵

D. Komisjonide pädevus ja õigused

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 lg 1 p-ga 3 on antud Riigikogu komisjonile seaduste algatamise pädevus. Peale selle on komisjonidel õigus esitada Riigikogu otsuse eelnõu (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 90 lg 1 p 3), algatada rahvahääletust (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 128 lg 1 p 3) ning olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 153 lg 1). Ent initsiatiivi võtmise asemel seisneb komisjonide ülesannete raskuskese eelnõude ja parlamendis käsitletavate küsimuste täiskogu aruteluks ettevalmistamises ning täidesaatva võimu üle parlamentaarse kontrolli teostamises.

Teatud juhtudel on komisjonidel õigus Riigikogu seisukohtade kinnitamiseks täiskogu asemel lõplikke otsuseid vastu võtta. Nii näiteks annavad Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjon ja väliskomisjon Riigikogu nimel Vabariigi Valitsusele Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude kohta seisukohti, millest Vabariigi Valitsus peab kinni pidama (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 152⁴ lg-d 2 ja 3). Komisjonid otsustavad kollektiivsete pöördumiste lahendamise (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 152¹³). Samuti annavad komisjonid Riigikohtule arvamusi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjades. Ka teatud parlamentaarsed arutelud jäävad komisjoni tasandile. Nii esitavad Andmekaitse Inspektsioon (AvTS (Avaliku teabe seadus) § 54 lg 1 ja 4) ja peaprokurör (ProkS (Prokuratuuriseadus) § 11 lg 2 ja 3) iga-aastase ülevaate oma tegevuse kohta täiskogu asemel arutamiseks põhiseaduskomisjonile.

Parlamentaarsete ülesannete täitmine täiskogu osaluseta ja lõplike otsuste vastuvõtmine komisjonides osutab võimalusele delegeerida parlamendi täiskogu pädevuses olevaid küsimusi komisjonidele. Sellega seoses tekib küsimus, milliseid parlamentaarseid ülesandeid on lubatud komisjonidele delegeerida ja milliseid mitte.

Riigikohus on märkinud järgmist: „Põhiseadusega ei ole vastuolus, kui Riigikogu komisjon kontrollib Vabariigi Valitsuse tegevust mingis valdkonnas ja annab valitsusele selles valdkonnas siduvaid seisukohti. Põhiseadusega ei ole ka vastuolus, kui parlamendi komisjon võtab mingis küsimuses seisukoha Riigikogu nimel. Küsitavas kooskõlas põhiseadusega võib aga olla olukord, kus komisjon väljendab Riigikogu seisukohti, ilma et Riigikogul oleks õiguslik võimalus selles küsimuses seisukohta võtta.“³⁶ Järelikult vajab olukord, kus komisjon väljendab Riigikogu seisukohti, ilma et täiskogul oleks võimalik komisjoni väljendatu kohta oma seisukohta kujundada, põhiseaduslikkuse kontrolli.

Saksa õigusruumis peetakse parlamentaarsete ülesannete üleandmist komisjonile üldjuhul proportsionaalseks ning põhiseadusega kooskõlas olevaks, kui parlamendi töövõime tagamisest saadav kasu kaalub üles parlamendi liikme vaba mandaadi teostamise, parlamendi terviklikkuse ja tegevuse avalikkuse põhimõtte riived.³⁷ Ent täiskogule ainuomaste pädevuste ülekandmine komisjonidele saab olla vaid erandlik. Seda on peetud lubatavaks äärmiselt kiireloomulist lahendamist või usalduslikku käsitlemist vajavate küsimuste puhul. Seejuures ei tohi parlamendi liikmete võrdset otsustamis- ja kaasarääkimisõigust piirata suuremas ulatuses, kui see on parlamendi töövõime või muu põhiseadusliku hüve kaitsmiseks vältimatult vajalik. Piirangu kahjulikku mõju on võimalik leevendada, kui järgida komisjoni moodustamisel proportsionaalsuse printsiipi ning tagada otsuse vastuvõtmisest kõrvale jäävatele parlamendiliikmetele juurdepääs asjakohasele teabele, välja arvatud juhul, kui teabele juurdepääsu piiramine on vältimatult vajalik.³⁸

Õiguskirjanduses on asutud seisukohale, et komisjonidele ei ole lubatud delegeerida põhiseaduse järgi Riigikogu pädevusse kuuluvate otsuste tegemist (näiteks seaduste vastuvõtmist).³⁹ Saksa õiguskirjanduses on leitud, et riigi juhtimist puudutavate ning muude kaalukate küsimuste otsustamist ei ole võimalik täiskogult komisjonidele või muudele parlamendi allüksustele delegeerida.⁴⁰ See tähendab, et kõigis olulistes küsimustes peab otsused langetama täiskogu.⁴¹

Komisjone iseloomustab nende oluline roll parlamentaarse kontrolli teostamisel täidesaatva võimu üle ning sellega seotud teabe-, kontrolli- ja uurimisülesannete täitmine.⁴² Parlamentaarse kontrolli teostamisel on komisjonidel omaalgatusõigus, st komisjonid võivad oma pädevuse piires tegutseda parlamentaarse kontrolli vallas omal initsiatiivil ilma välise suunise või algatuseta.⁴³ Samal ajal võib parlamendi täiskogu parlamentaarse kontrolli teostamiseks moodustada spetsiaalse ülesande ja volitustega uurimiskomisjoni (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 20, § 22 lg 2).

Täiskogu töökoormuse vähendamise huvides on Riigikogu komisjonide pädevusse antud mitmesuguseid ülesandeid. Nii annab Riigikogu põhiseaduskomisjon nõusolekuid Riigikogu liikme suhtes menetlustoimingute teostamiseks kriminaalmenetluses (KrMS (Kriminaalmenetluse seadustik) § 382³ lg 2), Riigikogu majanduskomisjon täidab arenguseirega seotud ülesandeid (ASeS (Arenguseire seadus) § 4 lg 2 p-d 1 ja 2; § 7 lg 3, § 17 lg 2), samuti annavad Riigikogu komisjonid arvamusi mitmete täitevvõimuametnike ametisse nimetamisel (nt ProkS (Prokuratuuriseadus) § 16 lg 1, PPVS (Politsei ja piirivalve seadus) § 43 lg-d 2 ja 4, IKS (Isikuandmete kaitse seadus) § 54 lg 1).

Komisjonides langetatakse otsused samamoodi nagu täiskogus poolthäälteenamusega (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 38 lg 1). Erinevalt täiskogust on komisjonides võimalik võtta otsuseid vastu ka konsensuse või vastuhääleta (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 38 lg 2 ja lg 3). See tuleneb komisjonide eesmärgist, milleks on püüd jõuda otsuste tegemisel eri fraktsioonide vahel kokkulepete ja kompromissideni.⁴⁴

III. Riigikogu fraktsioonid

A. Fraktsiooni olemus

Ka fraktsioonid kujutavad endast parlamentaarset kollektiivse otsustamise vormi.⁴⁵ Kaasaegses parlamentarismis peetakse fraktsioone tähtsaimateks parlamendisisesteks üksuseks komisjonide kõrval.⁴⁶ Fraktsioone tunnustatakse enamiku demokraatlike riikide parlamentides.

Fraktsioonide eesmärk on vähendada parlamendisisest arvamuste ja seisukohtade killustumist, luues sellega aluse parlamentaarsete otsuste langetamiseks vajaliku stabiilse enamuse leidmisele.⁴⁷ Fraktsioonid hõlbustavad nii parlamendiliikmete ühiste algatuste ettevalmistamist, omavahelist infovahetust, eelnõude, riikliku tähtsusega küsimuste, isikute valimiste ja nimetamiste või muude otsustuste kohta ühtse arvamuse kujundamist kui ka muul moel maailmavaateliste seisukohtade koondamist parlamendi sees. Sellise koondamisfunktsiooni kandjana teenivad fraktsioonid parlamendi töö hõlbustamise eesmärki, mis aitab kaasa parlamendi tõhusale toimimisele.⁴⁸

Fraktsioonide moodustamise eesmärgiks on muu hulgas proportsionaalse valimissüsteemi toetamine. Fraktsioonide kaudu säilitatakse side valimistulemuste ja parlamendi tegevuse vahel ehk tagatakse parlamendivalimistel rahva toetuse pälvinud erakondade poliitiliste programmide elluviimine Riigikogus vastuvõetavate seaduste ja otsuste kaudu. Sellega tagatakse ühtlasi Riigikogu liikmete poliitiline vastutus oma valijaskonna ees.⁴⁹

Fraktsiooni puhul on tegemist poliitiliste veendumuste põhjal vabalt formeerunud Riigikogu liikmete ühendusega, mis tegutseb Riigikogus ja kujutab endast Riigikogu poliitilise struktuuri osa.⁵⁰ Riigikogu liikmete poliitilise ühendusena formeerub fraktsioon teatud maailmavaatest kantud poliitilise programmi ümber. Harilikult moodustavad fraktsiooni samasse erakonda (parteisse) kuuluvad Riigikogu liikmed⁵¹, kuid fraktsiooni võivad kuuluda ka Riigikogu liikmed, kes erakonda ei kuulu, ent kandideerisid valimistel Riigikokku selle erakonna kandidaatide nimekirjas (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 40 lg 1).

Erinevalt komisjonidest ei ole fraktsioonid parlamendi organid, vaid autonoomsete õigustega parlamendi osad.⁵² Nii on see ka Riigikogu puhul. Kuna fraktsioon ei ole Riigikogu organ, ei täida fraktsioon Riigikogu ametlikke funktsioone.⁵³ Seetõttu ei ole Riigikogul võimalik anda fraktsioonile suuniseid ega allutada fraktsiooni oma tahtele. Fraktsioon on sõltumatu ning tema tegevus ei ole omistatav parlamendile kui riigiorganile.⁵⁴

Fraktsioonide kaudu viivad Riigikogus esindatud erakonnad ellu oma poliitilist programmi.⁵⁵ Poliitilise programmi esindamise ning fraktsiooni ja parteisse kuuluvate isikute kattumise tõttu on fraktsioon parteiga tihedalt seotud. Nii fraktsioon kui ka partei tegutsevad selle nimel, et nende ühtne poliitiline programm pälviks avalikkuse usalduse ja toetuse. Samuti ootavad valijad, et nende poolt parlamenti valitud partei liikmed esindaksid parlamendis olles samu poliitilisi eesmärke, mida nad lubasid kaitsta parlamenti valituks osutumise korral. Partei ja fraktsiooni eesmärkide ja tegevuse tiheda põimumise tõttu käsitatakse neid avalikkuses sageli ühtse poliitilise üksusena.⁵⁶ Seetõttu on fraktsiooni iseloomustatud ka kui partei käepikendust parlamendis⁵⁷, mis järgib partei eesmärke, koosneb üldjuhul partei liikmetest ja võib partei põhikirja kohaselt olla partei organiks.⁵⁸

Vaatamata fraktsiooni tihedale seotusele parteipoliitikaga ning fraktsiooni ja partei tugevale vastastikusele mõjule ei kuulu fraktsioon õiguslikust aspektist käsitatuna parteiorganisatsiooni.⁵⁹ Erakonna ehk poliitilise partei puhul on tegemist mittetulundusühingu kui eraõigusliku ühendusega (EKS (Erakonnaseadus) § 1 lg 2), millel on küll riigisfäärile märkimisväärne mõju, ent mis jääb olemuslikult eraõiguse sfääri. Seevastu fraktsiooni puhul on tegemist parlamendi kui põhiseadusliku organi sisese üksusega.⁶⁰ Fraktsioonil on avalik-õiguslik iseloom ning olemuslikult kuulub fraktsioon riigisüsteemi. Sel põhjusel ei kohaldu erinevalt erakonna moodustamisest ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 48 tulenev ühinemisvabadus fraktsiooni formeerimisele.⁶¹

Kuigi fraktsioon kuulub olemuslikult riigisüsteemi, ei teosta fraktsioon riigivõimu ega avaliku halduse ülesandeid, seda ei otseselt ega kaudselt. Fraktsioonid osalevad küll parlamendisiseses tahtekujundusprotsessis, ent parlamendi kui seadusandliku institutsiooni volitusi nad ei täida.⁶² Fraktsiooni puhul ei ole tegemist ka avalik-õigusliku juriidilise isikuga: riigihaldusega seotud funktsioone fraktsioonid samuti ei täida.⁶³

Fraktsioon ei liigitu ühegi õiguskorras määratletud juriidilise vormi alla. Riigikohus on defineerinud fraktsiooni kokkuvõtvalt kui kollektiivse parlamentaarse otsustamise vormi, mis ühendab eelduslikult ühtsetel maailmavaatelistel seisukohtadel olevaid inimesi.⁶⁴

B. Fraktsiooni moodustamine

Fraktsioonide moodustamine põhineb parlamendiliikmete vabatahtlikul otsusel, mille nad langetavad vaba mandaadi põhimõtte alusel.⁶⁵ Parlamendiliikmete fraktsiooni ühinemise ajendiks on võimalus koos teiste sama maailmavaadet jagavate parlamendiliikmetega parlamendi tegevust mõjutada tõhusamalt, kui see üksikliikme staatuses võimalik on. Nimelt kuulub fraktsioonidele ja nende esindajatele rida õigusi, mida parlamendi üksikliikmel ei ole (nt RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 98 lg 5, § 125 lg 2 ja § 154 lg 1). Pealegi arutatakse fraktsiooni koosolekutel parlamendi komisjonides ja täiskogus käsitletavaid küsimusi ning kujundatakse nende kohta ühtne seisukoht. Parlamendiliikmed saavad fraktsiooni kuulumisega lisaks komisjonide ja täiskogu aruteludele parlamentaarses tegevuses kaasa rääkida fraktsioonisisese seisukoha kujundamise kaudu ning leida oma seisukohtadele fraktsioonis toetust.

Parlamendi tõhusa toimimise eesmärgil on Riigikogul ulatuslikud volitused fraktsiooniõiguse kujundamisel: õigus teha valik erinevate fraktsioonikontseptsioonide vahel, sätestada fraktsiooni moodustamise alused ja tingimused ning piirata Riigikogu liikmete õigust koonduda fraktsioonidesse. Fraktsioonidesse koondumise õiguse piirangutena tulevad kõne alla eeskätt fraktsiooni liikmete minimaalarv, fraktsiooni seotus erakonna valimisnimekirjaga ning fraktsiooni vahetamise keeld. Küll tuleb Riigikogul seejuures pidada silmas põhiseaduslikke printsiipe, näiteks vaba mandaadi põhimõtet, vaba mandaadi teostamisel Riigikogu liikmete võrdse kohtlemise nõuet ning proportsionaalsuspõhimõtet.⁶⁶

Fraktsiooni liikmete minimaalarvu seadmise eesmärgiks on mitte lasta tekkida väga väikesi fraktsioone, kel on piiratud liikmete arvu tõttu keeruline kaitsta oma poliitilisi seisukohti, osaleda aktiivselt poliitilises debatis ning kes ei saa olla piisavalt esindatud Riigikogu komisjonides. Fraktsiooni liikmete minimaalarvu ettenägemisega välditakse ühtlasi fraktsioonide paljusust, mis võib seada ohtu stabiilse enamuse leidmise ja parlamendi töövõime.⁶⁷

Proportsionaalse valimissüsteemi toimimise kindlustamiseks ja Riigikogu väikesteks fraktsioonideks killustumise vältimiseks on Riigikogu otsustanud lubada ühte ja samasse fraktsiooni koonduda üksnes neil Riigikogu liikmetel, kes viivad parlamendis ellu sama poliitilist programmi, millega seotult neid parlamenti valiti, ehk siis fraktsiooni liikmed peavad olema ühe ja sama erakonna kandidaatide nimekirjast Riigikokku valitud (vt RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 40 lg 1). Riigikohus on leidnud, et selline valik on põhiseadusega kooskõlas ning ideaalis peaks püüdma seda eesmärki saavutada kogu Riigikogu koosseisu volituste kestel.⁶⁸

Ent Riigikohus on möönnud, et teatud juhtudel võib siiski uue, s.o Riigikogu valimistel erakonna nimekirja kaudu esindamata poliitilist programmi järgiva fraktsiooni moodustamine Riigikogu koosseisu volituste ajal olla möödapääsmatu ning seda mittevõimaldav seadus põhiseadusvastane. Uue fraktsiooni moodustamine võib tulla kõne alla näiteks juhul, kui erakond ühendatakse või jaguneb, samuti siis, kui killunemine muutub fraktsioonist lahkulöömiste tagajärjel sedavõrd suureks, et ohtu on seatud parlamendi töövõime. Sellistel juhtudel võib fraktsiooni moodustamise reeglite muutmine Riigikogu valimistel osalenud erakonna nimekirja ja fraktsiooni vahelise seose lõdvendamise kaudu olla ainus tee parlamendi normaalse funktsioneerimise jätkumiseks.⁶⁹

Riigikohtu hinnangul tuleb Riigikogul uue fraktsiooni moodustamise lubamist hinnata teatud eesmärkide ja põhimõtete valguses. Nendeks on parlamendi tõhus toimimine, valimiste proportsionaalsus, erakonnademokraatia tagamine ning vaba mandaadi ja selle võrdse teostamise kindlustamine.⁷⁰ Fraktsiooni moodustamise piirangud peavad olema nimetatud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalsed ehk sobivad, vajalikud ja mõõdukad.⁷¹

Riigikohus on tõdenud, et fraktsiooni moodustamise piirangud võivad osutuda põhiseadusvastaseks näiteks olukorras, kus erakonna jagunemise järel tekib end maailmavaateliselt selgelt määratlenud ning oma maailmavaadet erakonna platvormi kaudu deklareerinud uus erakond. Riigikohus on märkinud järgmist: „Isegi, kui sellise fraktsiooni moodustamise lubamine tähendaks valimiste tulemusel saadud mandaatide ümberjagunemist, oleks sellele võimalik vastukaaluks seada asjaolu, et tekkinud on uus poliitiline jõud, kes suudab kanda poliitilist vastutust seose kaudu parlamendifraktsiooni ja selle aluseks oleva erakonna vahel. Samuti on parlamenditöö efektiivsuse seisukohalt oluline, et fraktsiooni õigusi parlamendis saaksid teostada Riigikogu liikmete grupid, kelle vahel valitseb selge arusaam teostatavatest sihtidest ning nende saavutamise viisidest.“⁷²

Parlamendi kiireks töölerakendamiseks ja tõhusaks toimimiseks, sh komisjonide formeerimiseks moodustatakse fraktsioonid kohe pärast parlamendi kokkutulemist.⁷³ RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 41 lg 1 kohaselt esitatakse fraktsiooni registreerimise avaldus Riigikogu juhatusele viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit. Riigikohus on leidnud, et fraktsioonide moodustamise mittevõimaldamine hiljem kui viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit on põhiseaduspärane. See tuleneb parlamendi kiire tööleasumise vajadusest, mis täidab parlamendi tõhusa toimimise eesmärki.⁷⁴

C. Fraktsiooni pädevus ja õigused

Parlamendiliikmete vabatahtliku ühendusena on fraktsiooni pädevus ja õigused tuletatavad PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 62 sätestatud vaba mandaadi põhimõttest.⁷⁵ Seetõttu kohaldatakse fraktsioonile olemuslikult samu põhimõtteid, mida üksikutele parlamendiliikmetelegi. Nii laieneb vaba mandaadi põhimõttest tulenev parlamendiliikmete võrdsuse põhimõte ka fraktsioonidele, mis sel puhul tähendab fraktsioonide võrdsust. Fraktsioonide võrdsuse põhimõte on oluline eeskätt just opositsioonifraktsioonidele, võimaldades neil parlamentaarses otsustusprotsessis võrdselt parlamendi enamusega kaasa rääkida.⁷⁶

Vaba mandaadi põhimõttele tugineb fraktsiooniautonoomia. Fraktsiooniautonoomia ehk fraktsiooni isekorraldusõiguse sisuks on eeskätt fraktsiooni pädevus otsustada ise oma sisemise töökorralduse üle. Samamoodi nagu parlamendiliikmed on pädevad otsustama selle üle, kuidas oma staatusest tulenevaid õigusi teostada ja ülesandeid täita, saavad ka fraktsioonid neile antud pädevuse raames iseseisvalt otsustada, kuidas oma õigusi ja ülesandeid teoks teha.⁷⁷ Nii ei ole ka RKKTSis fraktsioonide sisemist töökorraldust ja otsuste vastuvõtmise korda sätestatud.

Fraktsiooniautonoomia iseloomulikeks tahkudeks on fraktsioonidistsipliin, fraktsiooni liikme fraktsioonist väljaarvamise õigus, fraktsiooni kaudu antavad õigused (näiteks kellele anda õigus esineda fraktsiooni nimel sõnavõtuga täiskogu ees), aga ka õigus otsustada selle üle, keda fraktsiooni liikmetest määrata parlamendi komisjonidesse ja muudesse üksustesse.⁷⁸ Fraktsioonidistsipliini all peetakse silmas parlamendiliikme fraktsiooni liikmeks astumisega endale vabatahtlikult võetud kohustust järgida fraktsiooni enamuse seisukohti. Ent fraktsioonidistsipliin ei väära vaba mandaadi põhimõtet: ka fraktsiooni liikmeks olles on parlamendiliikmel õigus hääletada oma südametunnistuse järgi.⁷⁹

Kuna fraktsiooniautonoomia lähtekohaks on vaba mandaadi põhimõte, on seda võimalik piirata samadel alustel. Vaba mandaadi põhimõtet saab piirata, kui selleks on legitiimne eesmärk ning piirang on sobiv, vajalik ja kitsamas mõttes proportsionaalne taotletava eesmärgiga.⁸⁰ Fraktsiooniautonoomia piiramise legitiimseks eesmärgiks on demokraatia printsiibist lähtuv enamuspõhimõte, mille kohaselt tuleb fraktsiooni olulised otsused, näiteks fraktsiooni liikme fraktsioonist väljaarvamine (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 42 lg 3), langetada fraktsiooni liikmete enamuse toetusel. Samuti tuleb fraktsioonil kui põhiseadusliku organi osal järgida õigusriigipõhimõtet.⁸¹ Fraktsioon ei tohi oma liiget fraktsioonist välja arvata põhjusel, et fraktsiooni liige ei ole hääletamisel järginud fraktsiooni seisukohta. See oleks vastuolus PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-ga 62.⁸²

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 103 lg 1 p 2 kohaselt on fraktsioonidel sarnaselt Riigikogu liikmetega seaduste algatamise õigus. Samas kuulub fraktsioonidele ja selle liikmetele rida õigusi, mida Riigikogu üksikliikmetel ei ole (nt RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 98 lg 5, § 111 lg 1; § 153 lg 1; § 154 lg 1). Fraktsioonidesse mittekuuluvate Riigikogu liikmete ebavõrdne kohtlemine eelloetletud õigustest ilmajätmise teel on Riigikohtu hinnangul õigustatav parlamendi tõhusa toimimise, valimissüsteemi proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia tagamise eesmärgiga.⁸³

PSJKSi kohaselt saab fraktsioon olla menetlusosaliseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kaebuse esitamisel Riigikogu juhatuse otsuse peale. PSJKS (Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus) § 17 järgi võib fraktsioon, kes leiab, et RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 13 lg 2 punktis 2, 2¹, 3 või 4 või RKLS (Riigikogu liikme staatuse seadus) §-s 13 või 14 nimetatud Riigikogu juhatuse otsusega on rikutud tema õigusi, esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu juhatuse otsus. Ideetasandile on jäänud ettepanek anda fraktsioonidele õigus pöörduda seaduste põhiseaduspärasuse kontrolliks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi poole.⁸⁴

¹ Eesti Vabariigi 1937. aastal vastu võetud põhiseaduse § 62 ja § 63 (RT (Riigi Teataja), 03.09.1937, 71, 590).
² Vt I−IV Riigikogu komisjonide loetelu. J. Valge. Eesti Parlament 1917−1940. Poliitiline ajalugu. Tallinn: Eesti Rahvusraamatukogu 2019, lk 586−589.
³ Riigikogu poolt 28.04.1921 vastuvõetud Riigikogu kodukorra § 6 ja § 18 (RT (Riigi Teataja), 04.05.1921, 33, 26), Riigikogu poolt 19.01.1934 vastuvõetud Riigikogu kodukorra § 16, § 26 ja § 58 (RT (Riigi Teataja), 23.01.1934, 5, 37), Rahvuskogu esimese koja poolt 04.08.1937 ja 09.08.1937 ja teise koja poolt 06.08.1937 vastuvõetud Riigikogu ajutise töökorra peatükid IV ja V (RT (Riigi Teataja), 03.09.1937, 71, 594).
⁴ J. Põld jt. – PSKV₁ (Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. (kommentaar) 1; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 1; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 1; J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 2. Alternatiivset seisukohta Riigikogu komisjonide kui Riigikogu fakultatiivsete allorganite kohta vt M. Ernits. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik. Tartu Ülikooli Kirjastus 2011, lk 316.
⁵ S. Marschall. Parlamentarism. Sissejuhatus. Tallinn: Eesti Rahvusraamatukogu 2012, lk 100.
⁶ Samas, lk 103−104.
⁷ V. Peep (toim.). Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn: Juura 1997, lk 141, 257; S. Marschall. Parlamentarism, lk 103−104; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4.
⁸ S. Marschall. Parlamentarism, lk 104.
⁹ Vt ka T. Savi. Mõtteid parlamentarismist, demokraatiast ja Riigikogu suundumustest. – Riigikogu Toimetised 2000/1, lk 12.
¹⁰ RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 11.05.2015, 3-3-1-90-14, p 11.
¹¹ A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4.
¹² Parliament and Democracy in the Twenty-First Century. A Guide to Good Practice. Inter-Parliamentary Union 2006, lk 28; V. Peep (toim.). Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 257.
¹³ Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne (1998). II osa. 4. ptk; J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 1, 2.
¹⁴ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 216.
¹⁵ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25.
¹⁶ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p 10 ja 11.
¹⁷ RKPJKm (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi määrus) 16.01.2015, 3-4-1-39-14, p 13 ja 14.
¹⁸ J. Põld jt. – PSKV₁ (Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. (kommentaar) 3.4.
¹⁹ A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 5; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 5; J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 3.
²⁰ V. Peep (toim.). Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 184 ja 265−269.
²¹ J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk, § 17 komm. (kommentaar) 1; S. Marschall. Parlamentarism, lk 104; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 6 ja 9; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 6 ja 9.
²² S. Marschall. Parlamentarism, lk 104−105.
²³ Vt ka J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk, § 17 komm. (kommentaar) 3; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4 ja 7; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4 ja 7.
²⁴ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 41.
²⁵ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 16 ja 42.
²⁶ Samas, p 16.
²⁷ J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 5; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25.
²⁸ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 39−40.
²⁹ Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse (762 SE) esimese lugemise seletuskiri, lk 1−2; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 40.
³⁰ S. Marschall. Parlamentarism, lk 104; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 10; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 10; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 40.
³¹ J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk, § 26 komm. (kommentaar) 1.
³² A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 6; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 6.
³³ J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 4. ptk, § 26 komm. (kommentaar) 4; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 10; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 10; Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse (762 SE) esimese lugemise seletuskiri, lk 2.
³⁴ Rights and Responsibilities of the Opposition in a Parliament. Background document prepared by the Secretariat upon the instruction of the President of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe. 2010, lk 10.
³⁵ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 38 ja 40.
³⁶ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 216.
³⁷ O. Moench. Verfassungsmäβigkeit der Bundestagsausschüsse. Zulässigkeit und Grenzen der Delegation parlamentarischer Aufgaben unter besonderer Berücksichtigung von Entscheidungsbefugnissen. Berlin: Duncker & Humblot 2017 (Beiträge zum Parlamentsrecht, 76. kd), lk 274.
³⁸ BVerfG (Bundesverfassungsgericht), Urteil des Zweiten Senats vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/11 –, äärenr 114, 122, 125, 139.
³⁹ A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 4.
⁴⁰ BVerfG (Bundesverfassungsgericht), Urteil des Zweiten Senats vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/11 –, äärenr 122.
⁴¹ O. Moench. Verfassungsmäβigkeit der Bundestagsausschüsse, lk 93.
⁴² J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), § 18 komm. 9.
⁴³ Parliament and Democracy in the Twenty-First Century, lk 129; J. Laidvee. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), § 18 komm. 9; O. Moench. Verfassungsmäβigkeit der Bundestagsausschüsse, lk 70.
⁴⁴ L. Brocker. Plenaröffentlichkeit und nichtöffentliche Ausschussberatung. Das Arbeitsteilige Konzept des Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG. – Zeitschrift für Parlamentsfragen 2016/1, lk 55.
⁴⁵ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25.
⁴⁶ S. Marschall. Parlamentarism, lk 100−101.
⁴⁷ Samas, lk 102; K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 1.
⁴⁸ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25.
⁴⁹ Samas, p 24, 27.
⁵⁰ Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne (1998). II osa 4. ptk, § 71 p 2; T. Annus. RÕ₂ (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 128; K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 1.
⁵¹ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25; S. Marschall. Parlamentarism, lk 102.
⁵² P. K. Tupay. Opositsioon kui demokraatia. Kas Eesti õigusel on Saksa Bundestag’ilt õppida? – Juridica 2019/2, lk 108.
⁵³ T. Annus. RÕ₂ (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 128.
⁵⁴ M. Winkler. Die Parlamentsfraktionen im deutsch-spanischen Rechtsvergleich. Berlin: Duncker & Humblot 1997 (Beiträge zum Parlamentsrecht, 42. kd), lk 208.
⁵⁵ J. Põld jt. – PSKV₁ (Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. (kommentaar) 6.
⁵⁶ A. Bäcker. Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion. Berlin: Duncker & Humblot 2011 (Beiträge zum Parlamentsrecht, 69. kd) lk 42−43.
⁵⁷ Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne (1998). II osa 4. ptk, § 71 p 2; S. Marschall. Parlamentarism, lk 102.
⁵⁸ K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk. Üldist, komm. (kommentaar) 1.
⁵⁹ M. Morlok. − H. Dreier. Grundgesetz Kommentar. 2. vlj. II kd. Tübingen: Mohr Siebeck 2006, lk 1019 (p 176); H. Borchert. Die Fraktion – eine eigenständige demokratisch legitimierte Repräsentation im parteienstaatlichen parlamentarischen System. – Fundheft für Öffentliches Recht 28/1977/3107, lk 223.
⁶⁰ Vrd T. I. Schmidt. Der Fraktionausschluss als Eingriff in das freie Mandat des Abgeordneten. – Die Öffentliche Verwaltung 2003/20, lk 847.
⁶¹ Vrd B. Grzeszick. Fraktionsautonomie als Teil des verfassungsrechtlichen Status der Bundestagsfraktionen. – Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2017/14, lk 987.
⁶² R. Singer. Der mitbestimmungsrechtliche Status der Parlamentsfraktionen. – Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht 2008/14, lk 791–792; A. Bäcker. Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion, lk 76.
⁶³ R. Singer. Der mitbestimmungsrechtliche Status der Parlamentsfraktionen, lk 792.
⁶⁴ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25.
⁶⁵ Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne (1998). II osa 4. ptk, § 71 p 2; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 15; vt ka C. Lontzek. – P. Austermann, S. Schmahl. Abgeordnetengesetz. Baden-Baden: Nomos 2016, lk 654.
⁶⁶ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 12–14, 22; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 14−15; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 14−15.
⁶⁷ Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne (1998). II osa 4. ptk § 71 p 2; A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 16; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 16; K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk, § 40 komm. (kommentaar) 2.
⁶⁸ A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 16; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 16; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 32.
⁶⁹ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 33.
⁷⁰ Samas, p 35, 37.
⁷¹ Samas, p 36, 37.
⁷² Samas, p 43.
⁷³ Samas, p 32; K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk, § 41 komm. (kommentaar) 2.
⁷⁴ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 32.
⁷⁵ Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne (1998). II osa 4. ptk, § 71 p 2; K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk, § 42 p 4.
⁷⁶ B. Grzeszick. Fraktionsautonomie als Teil des verfassungsrechtlichen Status der Bundestagsfraktionen, lk 987; M. Morlok. – H. Dreier. Grundgesetz Kommentar, lk 1020 (p 179).
⁷⁷ A. Bäcker. Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion, lk 51 ja 75; B. Grzeszick. Fraktionsautonomie als Teil des verfassungsrechtlichen Status der Bundestagsfraktionen, lk 989.
⁷⁸ B. Grzeszick. Fraktionsautonomie als Teil des verfassungsrechtlichen Status der Bundestagsfraktionen, lk 990.
⁷⁹ A. Bäcker. Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion, lk 131−132.
⁸⁰ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 21.
⁸¹ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 29−30; K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), 5. ptk. Üldist, p 11; I. Schmidt. Der Fraktionsausschluβ als Eingriff in das freie Mandat des Abgeordneten. – Die Öffentliche Verwaltung 2003/20, lk 847−849.
⁸² A. Mõttus jt. – PSKV₄ (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 18; J. Jäätma jt. – PSKV₅ (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 komm. 18.
⁸³ RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 46.
⁸⁴ Riigikohtu esimehe Priit Pikamäe ülevaade kohtukorralduse, õigusemõistmise ja seaduste ühetaolise kohaldamise kohta. Ettekanne Riigikogu 2014. aasta kevadistungjärgul, lk 8.