Riigikontrolör esitab Riigikogule ülevaate riigi vara kasutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus.
Priit Kama on õigusteaduse doktor ja Harju Maakohtu kohtunik.
- XI peatükk. RIIGIKONTROLL.
Sissejuhatus
- § 114. [Riigi vara valdamine, kasutamine ja käsutamine]
- § 132. [Riigikontrolli seisund ja põhiülesanne]
- § 133. [Riigikontrolli ülesanded]
- § 134. [Riigikontrolör]
- § 135. [Ülevaade riigivarast]
- § 136. [Riigikontrolöri õigused]
- § 137. [Riigikontrolli korralduse seadusereservatsioon]
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1920: § 55. Riigikogu teostab riigi asutuste ja ettevõtete majandusliku tegevuse ja riigi eelarve täitmise kontrolli tema poolt ametisse seatavate vastavate asutuste kaudu.
PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) 1933: § 55. Riigikogu teostab riigi asutuste ja ettevõtete majandusliku tegevuse ja riigi eelarve täitmise kontrolli tema poolt seaduse alusel ellukutsutavate vastavate asutuste kaudu.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 110. Riigikontroll on omas tegevuses seaduse alusel iseseisev.
Riigikontrolör esitab aruanded kontrolli teostamise ja selle tagajärgede kohta Vabariigi Presidendile ning Riigivolikogule ja Riiginõukogule.
Kommenteeritav paragrahv viitab sellele, et riigikontrolli töö on suunatud eelkõige parlamendile, näidates PSi sätete hulgas kõige selgemalt Eesti kuuluvust Westminsteri kontrollsüsteemi mudelit rakendavate riikide hulka.
Olulise õiguspoliitilise kriitikana väärib väljatoomist, et 1996. a moodustatud põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjon tegi ettepaneku muuta kommenteeritavat paragrahvi järgmiselt: „Riigikontrolör esitab Riigikogule ettekande kontrollitulemuste kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus.“ Muudatusega sooviti laiendada aruandlust Riigikogule nii, et see hõlmaks kogu riigikontrolli tegevust.1 2016. a detsembris justiitsministeeriumi juurde moodustatud põhiseaduse asjatundjate kogu ettepanekute põhjal justiitsminister kommenteeritava paragrahvi muutmiseks ettepanekuid ei teinud. Samuti ei tõstatanud sellist vajadust asjatundjate kogu töös osalenud eksperdid.2
Selle paragrahvi esmane eeskuju oli 1990. a Eesti Vabariigi riigikontrolli seaduse § 9, mis nägi ette, et riigikontroll esitab igal aastal ülemnõukogule oma seisukoha (mitte ülevaate) riigiressursside kasutamise ja vara säilimise kohta möödunud eelarveaastal ning oma arvamuse riigieelarve täitmisaruande kohta. Selle sätte eeskujul koostati Jüri Raidla töörühma eelnõu säte, kus seisukoha asemel on ette nähtud ülevaate esitamine Riigikogule ning nõutud, et selline ülevaade esitataks üheaegselt riigieelarve täitmisaruande arutamisega Riigikogus.3 PSi esimestel kehtivusaastatel püüti ülevaade riigivara kasutamise ja säilimise kohta koostada selle nimetusele vastava küllaltki üldise ülevaatena koos mõne konkreetsema probleemi esiletõstmisega. 2000. aastate esimesest poolest on riigikontrolli töös lähtutud veendumusest, et PSi kommenteeritav paragrahv on ebaõnnestunud ning riigivarast parlamendile ülevaate andmine on täitevvõimu ülesanne, mida riigikontroll saab auditeerida, kinnitades või mitte kinnitades selle õigsust.4 Ülevaatena riigivara kasutamise ja säilimise kohta käsitletakse Riigikogu päevakorras riigikontrolöri esitatavat kõnet, millega kaasneb samateemaline kirjalik materjal, mida erinevalt varasemast praktikast viimastel aastatel enam ülevaatena riigi vara kasutamise ja säilimise kohta ei pealkirjastata. Kirjalik materjal ja riigikontrolöri kõne käsitlevad olulisemaid probleeme, mis riigikontrolli hinnangul riigis lahendamist vajavad.5 Sellisel ülevaatel puudub konkreetne seos riigieelarve täitmise aruandega, millega kommenteeritava paragrahvi sõnastus selle seostab. PSi regulatsiooni sõnastuse ega algse eesmärgiga sellist praktikat kooskõlaks olevaks pidada ei saa, kuid samas ei ole sellest kõrvalekaldumist ka tõsiselt kritiseeritud, kuna ülevaate järele selle algsel kujul sisulist vajadust Riigikogu ega laiema üldsuse poolt nähtud ei ole.
Lisaks annab riigikontroll RESi kohaselt Riigikogule hinnangu riigi majandusaasta koondaruande õigsusele ja tehingute seaduslikkusele, mis põhineb riigi raamatupidamiskohuslaste auditeerimisel. See aruanne tehakse Riigikogule samuti kättesaadavaks koos riigikontrolöri ülevaatega riigivara kasutamise ja säilimise kohta. Kuigi ka riigikontrolli hinnang riigi raamatupidamisele võimaldab teha kaudseid järeldusi riigi vara säilimise ja kasutamise kohta, ei saa seda aruannet pidada kommenteeritavas paragrahvis sätestatud ülevaateks.
1 Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne, III osa. Muudatusettepanekud.
2 Põhiseaduse asjatundjate kogu tegevuse aruanne. Tallinn: Justiitsministeerium, põhiseaduse asjatundjate kogu 2018.
3 T. Mattson. Põhiseaduse Riigikontrolli-peatüki teksti areng Põhiseaduse Assamblee menetluses. Bakalaureusetöö. Tallinn: Akadeemia Nord 2008, lk 117–118.
4 U. Lee, T. Mattson, A. Mikli. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 135 komm. 1–2.
5 Näiteks esitas riigikontroll 2021. aastal Riigikogule ülevaate „Koroonakriisi viis õppetundi. Riigikontrolli tähelepanekud kriisiks valmisoleku ja kriisijuhtimise; vaktsineerimiskorralduse ning ettevõtete ja kohalike omavalitsuste toetamise kohta“ ning 2022. aastal „Eesti tervishoiu suundumused. Millisteks muutusteks peaks inimesed olema lähitulevikus valmis tervishoiusüsteemi korralduse, teenuste kättesaadavuse ja taseme asjus? Koondpilt Riigikontrolli audititest“.