Riigikaitse kõrgeimaks juhiks on Vabariigi President.
Vabariigi Presidendi juures on nõuandva organina Riigikaitse Nõukogu, kelle koosseisu ja ülesandeid sätestab seadus.
Margit Gross on õigusteaduse magister ning Kaitseministeeriumi õiguse ja halduse asekantsler.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1920: § 80. Mobilisatsiooni väljakuulutamise kui ka sõja alguse korral läheb Vabariigi kaitsevägede juhatamine Vabariigi Valitsuselt tema poolt määratud iseäralise kaitsevägede Ülemjuhataja kätte, kelle võimupiirid on kindlaks määratud eriseaduses.
PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) 1933: § 60. Riigivanem juhib riigi sise- ja välispoliitikat, hoolitseb riigi välise puutumatuse, sisemise julgeoleku ja seaduste täitmise eest.
Riigivanem peale muude põhiseaduses ettenähtud ülesannete:
…
8) on kaitsevägede kõrgem juht, …
§ 80. Mobilisatsiooni väljakuulutamise kui ka sõja alguse korral läheb kaitsevägede ülemjuhatamine Riigivanema poolt määratud kaitsevägede ülemjuhatajale, kelle võimupiirid on määratud seadusega.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 129. Riigikaitse ja relvastatud jõudude kõrgeimaks juhiks on Vabariigi President. Tema rakendab riigikaitseks seaduste alusel kõik jõuallikad.
Relvastatud jõudude otseseks juhiks on rahu ajal Sõjavägede Juhataja või Põhiseaduses tähendatud juhtudel Sõjavägede Ülemjuhataja ja sõja ajal Sõjavägede Ülemjuhataja. Sõjavägede Ülemjuhataja ja Sõjavägede Juhataja nimetab ametisse ja vabastab ametist Vabariigi President eriõigusel.
§ 135. Mobilisatsiooni või sõja korraks nimetab Vabariigi President ametisse Sõjavägede Ülemjuhataja. Sõjavägede Ülemjuhataja allub vahetult Vabariigi Presidendile; ta on kõigi relvastatud jõudude otsene juht ning ta juhib sõjalist tegevust oma äranägemisel.
§ 142. Vabariigi Presidendi kui riigikaitse kõrgeima juhi juures on rahu ajal nõuandvaks organiks Riigikaitse Nõukogu, kelle koosseis ja võimupiirid määratakse seadusega. Riigikaitse Nõukogu koosseisu kuuluvad Peaminister, viis Vabariigi Valitsuse liiget Vabariigi Presidendi nimetamisel, Sõjavägede Ülemjuhataja või Sõjavägede Juhataja ja sõjavägede staabi ülem. Peale nende kuuluvad Riigikaitse Nõukogu koosseisu Riigivolikogu Esimees ja Riiginõukogu Esimees.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1992 (kuni 21.07.2011): § 78. Vabariigi President: [---] 18) kuulutab Eesti vastu suunatud agressiooni korral välja sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni ning nimetab ametisse kaitseväe ülemjuhataja vastavalt põhiseaduse §-le 128;
§ 127 lg 3: Eesti kaitseväge ja riigikaitseorganisatsioone juhib rahuajal kaitseväe juhataja, sõjaajal kaitseväe ülemjuhataja. Kaitseväe juhataja ja ülemjuhataja nimetab ametisse ning vabastab ametist Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul.
§ 128 lõige 2: Eesti Vabariigi vastu suunatud agressiooni korral kuulutab Vabariigi President välja sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni ning nimetab kaitseväe ülemjuhataja, ootamata ära Riigikogu otsust.
RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 21.12.1994, III-4/1-11/94, VI ja VII osa – rahuaja riigikaitse seadus
Johannes Kaiv, Johannes Klesment. Eesti Vabariigi põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise sisujuhiga varustanud Joh. Kaiv, J. Klesment. Tallinn 1934, lk 88–90.
Hellar Lill. Kes juhatas väge? Pädevuskonflikt Eesti riigikaitse juhtimisel pärast iseseisvuse taastamist. – Akadeemia 2017/5, lk 781–794.
Kati Lõbu. Riigi eriõiguslike olukordade juhtimise reguleerimine. Magistritöö. Tartu 2018.
Artur Mägi. Põhiseaduse koostamise käik rahvuskogus. – A. Mägi jt (toim.). Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tallinn 1937, lk 171–268.
Nikolai Reek. Riigikaitse probleem ja uus põhiseadus. – A. Mägi jt (toim.). Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tallinn 1937, lk 370–383.
Henn-Jüri Uibopuu. Riigipea rahvusvahelises ja siseriiklikus õiguses. – Juridica 2004/5, lk 309–320.
I. Sissejuhatus
A. Vabariigi Presidendi kui kõrgeima riigikaitse juhi funktsiooni kujunemine
Aastatel 1918–1934 puudus Eesti Vabariigis riigipea institutsioon. 1920. aasta PSist lähtuvalt täitis riigivanem mõningaid traditsioonilisi riigipea ülesandeid, kuid tal puudusid eripädevused ja volitused riigikaitse valdkonnas.1 1920. aasta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ei andnud riigivanemale expressis verbis riigikaitse valdkonnas eriõigusi.
1933. aasta PSMSi täiendustega sai riigivanemast kaitsevägede kõrgem juht.2 Riigivanema kui kaitsevägede kõrgema juhi õigused ja ülesanded olid sätestatud lisaks PSile riigikaitse rahuaegse korraldamise ja juhtimise seaduses.3 Riigivanema volituste hulka kuulus muu hulgas kaitseväe korraldusega seotud küsimuste reguleerimine ja dekreediõigus edasilükkamatu riikliku vajaduse korral.4 Riigivanema võim riigikaitse alal oli täielikult autoritaarne ja tsentraliseeritud.5 Mobilisatsiooni väljakuulutamise ja sõja alguse korral läks kaitsevägede ülemjuhatamine riigivanemalt üle kaitsevägede ülemjuhatajale, kelle nimetas riigivanem.6 1933. aasta PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) ei seadnud takistusi eriliste volitustega kaitsevägede ülemjuhataja ametisse nimetamiseks ka muul ajal, kuid sellisel juhul jäid riigivanemale püsima kaitsevägede kõrgema juhi õigused.7 Ülemjuhataja õigused olid ette nähtud kaitseseisukorra seaduses ning seadlustes.
Erinevalt varasematest PSidest oli 1937. aasta PSis selgelt defineeritud presidendi kõrgema riigikaitse juhi ja tema nõuandva organi, Riigikaitse Nõukogu pädevus. Presidendi volituste hulka kuulus kõigi riigikaitseks vajalike riigi ja rahva jõuallikate rakendamine, sh sõjapidamisega seoses eelarve ja laenude võtmise üle otsustamine. Ühest küljest leiti, et riigikaitse nõuab riigi kõigi jõuallikate tegevusse rakendamist ja nende tegevuste koordineerimist, mistõttu on ainuvõimalik koondada vastavad volitused ja pädevus riigipea kätte.8 Teisest küljest kritiseeriti riigipeale ja sõjavägede ülemjuhatajale antavaid võimuvolitusi, sest need võimaldasid luua olukorra, kus teised kõrged riigiorganid, eriti aga rahvaesindus, jäetakse olulistes küsimustes kõrvale.9 Presidendi ulatuslikud volitused riigikaitse juhtimisel olid täpsemalt sätestatud riigikaitse rahuaegse korraldamise seaduses10.
1992. aasta PSi koostamisel oli Põhiseaduse Assamblees riigikaitsega seotud keskne arutelu küsimus kaitseväe juhataja, ülemjuhataja ja kaitseväe alluvus. Assamblee aruteludes leiti, et presidendile riigikaitse kõrgeima juhi staatuse andmise pooltargumendid on riigikaitse stabiilsuse tagamine olukordades, kus valitsuste vahetumise tõttu võib tekkida kaitseväe juhtimises turbulents ning häiruda kaitseväe funktsioneerimine. Vastuargumendid olid presidendi roll, mis ei hõlmanud eelnõu järgi riigi igapäevast juhtimist, ning pädevuse jaotus valitsuse ja Riigikoguga. Põhiseaduse Assamblee materjalidest selgub, et põhiseaduse koostajatel puudus selge ettekujutus, millised ülesanded presidendi kõrgeima riigikaitse juhi staatusega kaasnevad.11
Ebaselgus riigikaitse juhtimises ning kaitseväe ja kaitseväe juhataja alluvusega seotud praktilised probleemid kerkisid teravalt üles 1992. aasta PSi jõustumise järel. Vaidlused tulenesid asjaolust, et 1992. aasta PSis nimetati presidenti riigikaitse kõrgeimaks juhiks. Ühtlasi sätestati, et valitsusele kuulub täidesaatev riigivõim ning Riigikogule kaitseväe juhataja ametisse nimetamise õigus. Seega oli parlamentaarse riigi konteksti püütud paigutada presidentaalse riigi riigikaitsemudelit.12
2011. aasta PSi muudatusega13 viidi kaitseväe ja kaitseväe juhataja alluvus vastavusse põhiseadusliku korra ja parlamentaarse riigi üldise korraldusega, st kaitsevägi allutati täidesaatvale riigivõimule ehk valitsusele.14
B. Riigikaitse Nõukogu asutamine
1933. aastal moodustati riigivanema seadlusega riigivanema juurde nõuandva organina Riigikaitse Nõukogu.15 Riigikaitse Nõukogu andis riigivanemale nõu riigikaitse korraldamise üldiste suundade määramisel ning olulistes riigikaitse küsimustes võimalike lahenduste otsimisel. Riigikaitse Nõukogu juhtis riigivanem ja aseesimees oli kaitseminister. Juba 1933. aastal oli nõukogu roll üksnes arvamust avaldada. Riigivanem ei olnud oma otsuste tegemisel seotud nõukogu seisukohtadega.
1937. aasta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) sätestas põhiseaduses endas, et Vabariigi Presidendi kui riigikaitse kõrgeima juhi juures on rahu ajal nõuandev organ Riigikaitse Nõukogu, kelle koosseis ja võimupiirid määratakse seadusega. PSi järgi kuulusid Riigikaitse Nõukogu koosseisu peaminister, viis valitsuse liiget Vabariigi Presidendi nimetamisel, sõjavägede ülemjuhataja või sõjavägede juhataja ja sõjavägede staabi ülem. Peale nende kuulusid Riigikaitse Nõukogu koosseisu Riigivolikogu esimees ja Riiginõukogu esimees. Täpsemad nõukogu liikmed, töökord ja nõukogus arutatavad küsimused määrati kindlaks riigikaitse rahuaegse korraldamise seadusega.16 Riigikaitse Nõukogu esimeheks oli peaminister, kuid juhul, kui ametisse oli määratud sõjavägede ülemjuhataja, oli nõukogu esimeheks sõjavägede ülemjuhataja. Riigikaitse Nõukogu ülesanne oli presidendile riigikaitse küsimustes hinnangute ja seisukohtade esitamine. President oli kohustatud omakorda esitama Riigikaitse Nõukogule seisukoha võtmiseks seaduseelnõud, mis puudutasid nii riigi kui rahva jõuallikate rakendamist riigikaitseks, välisriikidega sõlmitavate riigikaitseks vajalike lepingute kavad, ettepanekud põhjapanevate muudatuste kohta riigikaitse korralduses ning relvastatud jõudude organisatsioonis või nende relvastamises jne.17 President ei olnud otsuste tegemisel seotud nõukogu seisukohtade ja arvamustega.
Riigikaitse Nõukogu on selle loomisest alates olnud valitsuse, presidendi ja parlamendi koostööformaat riigikaitse küsimuste arutamisel.
II. Riigikaitse kõrgeim juht
A. Vabariigi Presidendi kui riigikaitse kõrgeima juhi pädevus
Vabariigi Presidendi kui riigikaitse kõrgeima juhi roll on ennekõike sümboolne ja tasakaalustav. Üldpoliitilist korraldusõigust teostab ta üksnes põhiseadusega täpselt piiritletud ulatuses.18 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-dest 4 ja 14 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte järgi peavad võimuorganite riigikaitsealased pädevused olema samuti piisavalt määratletud ning jaotatud selliselt, et see tagaks demokraatliku riigikorra toimimise, eri võimuharude vahel tasakaalustatuse ning kõige efektiivsema võimuvolituste jaotuse. Riigikaitse juhtimisel on olulised võimuvolitused jaotatud valitsuse (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 87 p 1–2 ja 8), Riigikogu (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 14 ja 15, § 128, § 129) ja presidendi vahel (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 15–18, § 127).
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 127 on riigikaitse juhtimise pädevuste jaotamisel üks olulisem säte, mis on tõstatanud debatte ning viinud muu hulgas PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 127 lg 3 kehtetuks tunnistamiseni.19 Riigi julgeoleku tagamine ehk riigikaitsefunktsiooni täitmine kuulub täidesaatva riigivõimu, valitsuse ülesannete hulka lähtuvalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 87 p-st 1, mis annab valitsuse pädevusse riigi sise- ja välispoliitika elluviimise, sh riigikaitse alal.20 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 87 p 2 järgi suunab ja koordineerib valitsus riigikaitse alal kõigi valitsusasutuste tegevust. Riigipea pädevuses ei ole riigi igapäevane poliitiline juhtimine, valitsemine ja haldamine: neid funktsioone täidab valitsus koos täidesaatva riigivõimu asutustega.21 Tasakaalustatuse printsiibist lähtuvalt peavad teised põhiseaduslikud institutsioonid teostama demokraatlikku kontrolli riigikaitse juhtimise ja korraldamise üle, lähtudes oma pädevusest ja volitustest.
President saab riigikaitse juhtimises osaleda vastavalt oma pädevusele, mis on talle antud PSiga ja sellega kooskõlas olevate seadustega. President on Eesti Vabariigi riigipea (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 77). President esindab eelkõige riiki ning tagab võimude tasakaalustatuse. Esindusfunktsiooni täidab president ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 127 lg-st 1 ja PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p-st 16 tuleneva Eestis riigikaitse kõrgeima juhi rollis.
Lg 1 määratleb üldiselt presidendi riigikaitselise pädevuse, jättes seejuures täpsustamata, milles riigikaitse kõrgeima juhi funktsioon väljendub. Erinevalt 1934. aasta riigikaitse rahuaegse korraldamise ja juhtimise seadusest22 ja riigikaitse rahuaegse korralduse seadusest23 ei sätesta kehtivad seadused (riigikaitseseadus, kaitseväe korralduse seadus, Vabariigi Presidendi töökorra seadus) presidendi täpsemaid volitusi ja ülesandeid riigikaitse kõrgeima juhina.
Kuigi presidendi kui riigikaitse kõrgeima juhi õigused ja kohutused ei ole seadustega täpsustatud, tuleb arvestada, et põhiseaduslikult institutsioonilt ei saa talle PSiga antud pädevust ära võtta. Avaliku võimu funktsioonide jaotamisel tuleb silmas pidada, et ühelegi põhiseaduslikule institutsioonile ei või ka panna ülesandeid, mis ei ole seotud selle institutsiooni põhitegevusega ja mis võivad põhiülesannete täitmist raskendada.24 Presidendi riigikaitse juhtimise funktsiooni ja rolli üldises riigikaitse juhtimissüsteemis saab seadusandja seadustes täpsustada (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 104 p 17), lähtudes seejuures valitsuse ja presidendi PSis sätestatud pädevusjaotusest. Kõnesoleval ajal on presidendil suurem võimalus iseseisvalt, jäädes küll PSi raamistikku, kujundada riigikaitse juhi rolli.
Riigikohus on leidnud, et kuna PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 16 (sarnaselt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 127 lg-ga 1) nimetab presidenti Eesti riigikaitse kõrgeimaks juhiks, peavad tal olema vastavad volitused riigikaitse alal. PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 16 on iseseisev ning presidendi teistest riigikaitse pädevustest (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p-d 15, 17 ja 18) erineva sisuga. Presidendi kõrgeima riigikaitse juhi pädevus ei ole hõlmatud ka muude presidendi pädevustega. Isikul, kes on mingi valdkonna kõrgeim juht, peab olema õigus anda teatavaid korraldusi selles valdkonnas. Nii ei saa Riigikohtu seisukoha järgi muu hulgas anda käsku, millega relvajõudusid rakendatakse rahu ajal, minnes mööda põhiseaduses sätestatud riigikaitse kõrgeimast juhist.25
Presidendi riigikaitse juhtimispädevuse määratlemisel tuleb arvestada valitsuse funktsioone julgeoleku- ja riigikaitse poliitika kujundamisel ning valitsuse poliitilist vastutust riigikaitse korraldamise eest. Riigikohus on oma 1994. aasta otsuses märkinud, et põhiseaduse mõttega ei ole kooskõlas, et president annab kaitseväe juhatajale korraldusi, minnes mööda valitsusest, kes peab ellu viima riigi sise- ja välispoliitikat.26 Riigikohtu seisukoht lähtub otsuse tegemise ajal kehtinud PSist, mille järgi presidendil oli õigus koos sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamisega nimetada ametisse kaitseväe ülemjuhataja, ootamata ära Riigikogu otsust.27 Kuigi kõnesoleval ajal allub kaitsevägi eranditult valitsusele, täpsemalt kaitseministrile, on Riigikogu sisustanud seaduste tasemel presidendi riigikaitse kõrgeima juhi rolli ning näinud ette kaitseväe ja Kaitseliidu riigisisese kasutamise otsustamisel presidendi osaluse. Kaitseväge ja Kaitseliitu saab koos põhiõigusi ja -vabadusi piiravate meetmete ning vahetu sunni kohaldamise (füüsilise jõu, relvade ja erivahendite kasutamine) volitustega avaliku korra ja põhiseadusliku korra kaitsesse kaasata valitsuse otsusel ja presidendi nõusolekul.28
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-des 1 ja 4 sätestatud põhimõtted, valitsusele ja presidendile põhiseadusega antud funktsioonid ja pädevus eeldavad nende tasakaalustatud koostoimet.29 President saab täita oma tasakaalustavat rolli parimal viisil siis, kui riigikaitset reguleerivate seadustega on sätestatud valitsuse, Riigikogu ja presidendi selged pädevuste jaotuse ja volituste ulatused.
Ühiste eesmärkide saavutamiseks ja tegutsemise tagamiseks on oluline valitsuse ja presidendi vaheline koostöö kaitse- ja julgeolekupoliitika küsimustes. Valitsus peab ühelt poolt tagama presidendi piisava informeerituse riigikaitse ja julgeoleku küsimustest ning president esindama valitsuse kujundatud poliitikaid nii riigisisesel kui ka rahvusvahelisel tasandil (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 1 kommentaar). Valitsusasutuste kohustus anda ohuhinnanguid ning muud riigi julgeolekut ja riigikaitset puudutavat teavet teiste isikute, asutuste ja organite kõrval ka presidendile, on expressis verbis sätestatud seaduse tasemel.30 Riigikaitse kõrgeima juhina peab president olema kursis kõikide sündmustega, mis võivad ohustada, ohustavad või võivad oluliselt mõjutada riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda. Presidenti teavitatakse riigikaitseküsimustega kursis hoidmiseks kaitsevalmiduse kõrgendamistest, kaitseväe osalemisest rahvusvahelistel sõjalistel operatsioonidel, välisriigi relvajõudude Eesti territooriumile lubamisest ning välisriigi relvajõududele transiidiloa andmisest.31 Võimude lahususe põhimõttest (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 4) lähtuvalt ei saa president sekkuda valitsuse pädevuses olevatesse küsimustesse rohkem, kui PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) selleks talle volitusi annab (nt ei saa president sekkuda sõnaõigusega valitsuse otsuste tegemisse).
B. Riigikaitse kõrgeima juhi volitused
Vabariigi Presidendi kõrgeima riigikaitse juhi pädevus tuleb PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 127 ja § 78 p-st 16 ning täiendavad volitused PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p-dest 15 ja 17–18. Nimetatud volitused annavad presidendile võimaluse aktiivselt osaleda riigikaitse juhtimises ja riigikaitsega seotud küsimuste otsustamisel.
Presidendil on volitus esitada Riigikogule ettepanek erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamiseks (vt § 65 p 15, § 78 p 17, § 128 lg 1, § 129 lg 1 kommentaare). Seejuures relvastatud ründe või selle ohu korral on presidendil ainuvolitus teha Riigikogule ettepanek sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamiseks ning Eesti vastu suunatud agressiooni korral kuulutada ise välja sõjaseisukord ja mobilisatsioon, ootamata ära Riigikogu vastavat otsust (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 18, § 128 lg 2 kommentaarid). Riigikogule ettepaneku tegemisel ning sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamisel on oluline kuulata ära valitsuse seisukoht ning tutvuda valitsusasutuste antud ohuhinnangutega, kuivõrd täidesaatev riigivõim on see, kes läbi haldusorganisatsiooni tagab erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra lahendamise ning mobilisatsiooni korraldamise. Ühtlasi on presidendil võimalus kutsuda kokku Riigikaitse Nõukogu, et saada täiendavat teavet ja arutada erinevate osapooltega otsuse tegemise ja selle sisu üle.
Kuigi president on riigikaitse kõrgeim juht, siis sõjaseisukorra ajal ei ole presidendile olukorra juhtimisega seotud ülesandeid seadustes sätestatud. President täidab sõjaseisukorra ajal edasi oma rahuaegset esindusfunktsiooni nii riigisiseselt kui rahvusvaheliselt. Rahvusvahelises suhtluses Eesti Vabariigi esindamine on kriitilise tähtsusega, et hoida sõjaseisukorra ajal kontakte teiste riigipeadega ning saada toetust Eesti tegevusele. Riigisiseselt on oluline presidendi toetus riigikaitseks vajalikele tegevustele ja sõnumid Eesti rahvale.32
Kui Riigikogu ei saa kokku tulla, võib president edasilükkamatute riiklike vajaduste korral anda seaduse jõuga seadlusi, mis kannavad Riigikogu esimehe ja peaministri kaasallkirja (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 109 kommentaar). Seadluste andmine võib olla vajalik just riigikaitselistel eesmärkidel, kui riigis on välja kuulutatud nt sõjaseisukord.
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 15 järgi annab president sõjaväelisi auastmeid, mis on Riigikogu poolt kehtestatud (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 12). Auastmete andmine on kaitseväes hädavajalik, et tagada hierarhiline käsusüsteem. Lisaks on auastmete andmine osa kaitseväeteenistuse tunnustussüsteemist, kus isikule antav sõjaväeline nimetus on sõltuvuses isiku haridusest ja väljaõppest. Ohvitseride sõjaväeliste auastmete andmise volitus on Eestis ajalooliselt kuulunud riigipeale. Sõjaväelised auastmed ning nende andmise korra on Riigikogu kehtestanud kaitseväeteenistuse seadusega. Kaitseväeteenistuse seaduse järgi ohvitseri auastme annab, seda alandab või võtab selle ära president kaitseväe juhataja ettepanekul. Madalamate auastmete andmise, alandamise ja äravõtmise otsustab kaitseväe juhataja, väeliigi ülem või kaitseväe struktuuriüksuse ülem.33
Presidendi riigikaitsealased volitused tagavad vajaliku tasakaalustatuse, erakondadeülese seisukohtade kujundamise. President teostab oma riigikaitselist juhtimispädevust kaitse- ja julgeolekupoliitika küsimuste arutelude kaudu. Just seetõttu küsitakse presidendi arvamust oluliste riigikaitset puudutavate eelnõude väljatöötamisel ja küsimuste otsustamisel isegi siis, kui seaduse järgi vastavat kohustust ei ole. Samuti on riigipea võimuses tõstatada rahvusvahelisel tasandil diskussioone, et riigi hääl ja tahe kõlaksid, ning olla eeskõnelejaks riigikaitse teemadel.
President hindab seaduste väljakuulutamise protsessi käigus (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p 6) ka riigikaitse valdkonnas vastu võetavate seaduste sisulist kooskõla PSiga. Presidendil on võimalus kutsuda valitsuse liikmeid ja riigikoguliikmeid või valitsusasutuste esindajaid enda juurde ning vestelda nendega muu hulgas riigikaitse teemadel.
Presidendi tasakaalustav funktsioon väljendub muu hulgas kaitseväe ja Kaitseliidu avaliku korra kaitsesse kaasamise otsustamise protsessis. President peab andma oma nõusoleku relvajõudude kaasamiseks juhul, kui neile soovitakse anda isikute põhiõigusi ja -vabadusi piiravaid volitusi. Presidendile on sellega antud võimalus takistada relvajõudude kasutamist riigisiseselt.
C. Riigikaitse kõrgeima juhi volitused kaitseväe juhtimisel
Kehtiva PSi järgi saab Riigikogu vastavalt parlamentaarse riigikorra põhimõtetele reguleerida kaitseväe allumise, kaitseväe juhataja ja muude ülemate ametisse nimetamise ja ametist vabastamise korra, seadusega või anda seadusega volituse vajalike määruste vastu võtmiseks.
Presidendi volitused kaitseväe juhtimise ja kaitseväe juhataja alluvuse osas on varem, alates PSi koostamisest kuni PSi muutmiseni 2011. aastal, olnud mitmete poliitiliste vaidluste teema. 1992. aasta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 127 lg 3 alusel juhtis kaitseväe juhataja Eesti kaitseväge ja riigikaitseorganisatsioone rahuajal, kaitseväe ülemjuhataja sõjaajal. PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ei täpsustanud, kellele kaitseväe juhataja allub ja millised on kaitseväe ülemjuhataja ülesanded sõjaajal. Kaitseväe juhataja ja ülemjuhataja nimetas ametisse ja vabastas ametist Riigikogu presidendi ettepanekul (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 7, § 78 p 11, § 127 lg 3).34 Valitsusel puudus sõnaõigus kaitseväe juhataja ametisse nimetamisel. 1992. aasta PSis olid riigikaitse juhtimist puudutavad sätted ebaselged ja vastuolulised (vt selle komm. 5). Kaitseväe juhataja kui täidesaatva riigivõimu esindaja ametisse nimetamine Riigikogu poolt lõhestas täitevvõimu ühtsust ning nõrgendas märkimisväärselt valitsuse ja kaitseministri vastutust riigikaitse valdkonna korraldamisel.35 Presidendi, valitsuse ja kaitseväe juhataja alluvusega seotud küsimused lahenesid 2011. aasta PSi muudatusega.36
Riigi julgeoleku tagamiseks on moodustatud kaitseministeeriumi valitsemisalas kaitsevägi, mis on osa täidesaatvast riigivõimust, ning Kaitseliit, mis on vabatahtlik riigikaitseorganisatsioon (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 126 kommentaar). Kaitseväel on arvestatav jõupotentsiaal, mistõttu on demokraatliku kontrolli meetmed kaitseväe osas olulise tähtsusega. Demokraatlik kontroll lähtub kaitseväe olemusest ja paiknemisest täidesaatva riigivõimu organisatsioonis, hõlmates nii parlamentaarset, kohtulikku kui ka täidesaatva riigivõimu sisest kontrolli. Täidesaatva riigivõimu kontroll väljendub oluliste riigikaitse küsimuste otsustamises valitsuse poolt ning kaitseväe juhataja teenistuslikus alluvuses kaitseministrile. Kaitseväge juhib ainujuhtimise põhimõttel kaitseväe juhataja, kes allub kaitseministrile ning on tema ees aruandekohustuslik. Kaitseministril ei ole kaitseväelist käsuõigust kaitseväe juhataja üle, sest sõjalise riigikaitse juhtimises on oluline sõjaväeline käsuahel. Samas on kaitseväe üle jätkuvalt tagatud demokraatlik kontroll, kuivõrd näiteks sõjaseisukorra lahendamiseks saab kaitseväele korraldusi anda peaminister siis, kui kaitsevägi vajalikke korraldusi ise ei anna või ei anna seda õigel ajal ja need on vältimatult vajalikud riigi julgeolekut ähvardava ohu ennetamiseks või tõrjumiseks.37 Presidendil puuduvad kaitseväe juhataja määramise või talle korralduste andmise volitused. Kaitseväe juhataja nimetab ametisse valitsus kaitseministri ettepanekul, võttes arvesse Riigikogu riigikaitsekomisjoni seisukohta. Valitsusel on kaitseväe juhataja ametisse nimetamise otsuse tegemise lõplik pädevus, kuivõrd valitsusele kui kõrgeimale täidesaatva riigivõimu esindajale ei saa olla PSist lähtuvalt siduv Riigikogu riigikaitsekomisjoni arvamus.
D. Riigikaitse Nõukogu
PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 127 lg 2 järgi on presidendi juurde moodustatud nõuandva organina Riigikaitse Nõukogu, kelle koosseisu ja ülesanded sätestab seadus. Riigikaitse Nõukogul ei ole võimuvolitusi.38 Riigikaitse Nõukogu arutab riigikaitse seisukohalt olulisi küsimusi ja avaldab nende kohta arvamust. President moodustab Riigikaitse Nõukogu. Nõukogu moodustamisel ei ole president täiesti vaba. Nõukogu koosseisu kuuluvad seaduse järgi Riigikogu esimees, Riigikogu riigikaitsekomisjoni ja väliskomisjoni esimees, peaminister, riigikaitsega seotud valdkondade eest vastutavad ministrid ning kaitseväe juhataja.39 Nõukogu istungile võib president kutsuda ka teisi sõnaõigusega isikuid, kes ei ole seaduse järgi nõukogu liikmed.40
PSi järgi ei pea president ise kuuluma Riigikaitse Nõukogu koosseisu.41 Seaduse tasemel on sätestatud, et Riigikaitse Nõukogu koosolekuid juhatab president42, kes kinnitab ka nõukogu töökorra.43 Kuivõrd PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ei sätesta, et president peab Riigikaitse Nõukogu ise juhtima, on parlamendil võimalik määrata nõukogu juhatajaks ka näiteks peaminister. Nõukogu juhataja kutsub nõukogu kokku ja kinnitab päevakorra ehk määrab, millise sagedusega nõukogu istungid toimuvad ning milliseid teemasid arutatakse.
Kuigi Riigikaitse Nõukogu juhib president, võib nõukogu avaldada oma arvamust mitte üksnes presidendile, vaid ka teistele põhiseaduslikele institutsioonidele. Lisaks presidendi nõustamisele võib Riigikaitse Nõukogu ülesanne olla ka poliitikaid kujundavate eri võimutasandite riigikaitseliste seisukohtade lähendamine. Riigikaitse Nõukogu on laiapõhjaline arutelufoorum erinevates riigikaitse küsimustes mõttevahetuste pidamiseks. Kuivõrd Eesti lähtub laiapindsest riigikaitse käsitusest, arutatakse Riigikaitse Nõukogus lisaks sõjalise kaitse küsimustele ka küberturvalisuse, liitlassuhete, e-valimiste või erinevate kriisidega seotud küsimusi ja järelmeid. Nõukogu istungil toimuva arutelu tulemusena võib nõukogu kujundada seisukoha või arvamuse, mis ei ole presidendile ega ka teistele Riigikaitse Nõukogu liikmetele siduv. President juhib nõukogu neutraalse poliitilise esindajana44, mis ei tähenda, et president ei võiks arutelus avaldada oma seisukohti.
1 1920. aasta PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 61 järgi esindas riigivanem Eesti Vabariiki.
2 1933. aasta PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 60 punkt 8.
3 RT (Riigi Teataja) 1934, 18, 127.
4 Riigikaitse rahuaegse korraldamise ja juhtimise seadus § 4–8 ja 1933. aasta PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 60 punktid 6 ja 8 ja § 80–82.
5 N. Reek. Riigikaitse probleem ja uus põhiseadus. – A. Mägi jt (toim.). Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tallinn 1937, lk 379.
6 1933. aasta PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 80.
7 J. Kaiv, J. Klesment. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise sisujuhiga varustanud Joh. Kaiv, J. Klesment. Tallinn, 1934, lk 89.
8 N. Reek. N. Reek´i kõne Rahvakogus 02.03.1937. Põhiseadus ja rahvuskogu, lk 112, 207.
9 A. Mägi. Põhiseaduse koostamise käik rahvuskogus. 13. Riigikaitse. Põhiseadus ja rahvuskogu, lk 207.
10 Riigikaitse rahuaegse korraldamise seadus (RT (Riigi Teataja) 1938, 29, 234) 2. peatükk.
11 V. Peep (toim.). Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn: Juura 1997, lk 198, 203–205, 304–308.
12 H. Lill. Kes juhatas väge? Pädevuskonflikt Eesti riigikaitse juhtimisel pärast iseseisvuse taastamist. − Akadeemia, 2017/5, lk 782.
13 Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus (RT (Riigi Teataja) I, 27.04.2011, 1).
14 Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus 47 SE seletuskiri, lk 2–3.
15 Riigikaitse nõukogu asutamise seadlus (RT (Riigi Teataja) 1933, 17, 118).
16 RT (Riigi Teataja) 1938, 29, 234.
17 Vt täpsemalt riigikaitse rahuaegse korraldamise seadus § 28–35 (RT (Riigi Teataja) 1938, 29, 234).
18 Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus 47 SE seletuskiri, lk 1.
19 Samas.
20 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 21.12.1994, III-4/1-11/94, osa VII.
21 H.-J. Uibopuu. Riigipea rahvusvahelises ja siseriiklikus õiguses. – Juridica 2004/5, lk 318.
22 RT (Riigi Teataja) 1934, 18, 127.
23 RT (Riigi Teataja) 1938, 29, 234.
24 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 43 ja 45.
25 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 21.12.1994, III-4/1-11/94, osa VI.
26 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 21.12.1994, III-4/1-11/94, osa VII.
27 Eesti Vabariigi põhiseadus (RT (Riigi Teataja) 1992, 26, 349) § 78 p 18 ja § 128 lg 2.
28 Vt näiteks korrakaitseseadus (RT (Riigi Teataja) I, 22.03.2011, 4) § 161 lg 2; erakorralise seisukorra seadus (RT (Riigi Teataja) I 1996, 8, 165) § 15 lg 2; hädaolukorra seadus (RT (Riigi Teataja) I, 03.03.2017, 1) § 34 lg 3.
29 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 21.12.1994, III-4/1-11/94, osa VII.
30 Julgeolekuasutuste seadus (RT (Riigi Teataja) I 2001, 7, 17) § 10 lg 2.
31 Riigikaitseseadus (RT (Riigi Teataja) I, 12.03.2015, 1) § 13 lg 2, § 33 lg 3, § 37 lg 2 ja § 39 lg 4.
32 K. Lõbu. Riigi eriõiguslike olukordade juhtimise reguleerimine. Magistritöö. Tartu 2018, lk 12–21.
33 Kaitseväeteenistuse seadus (RT (Riigi Teataja) I, 10.07.2012, 1), 2. peatükk.
34 Eesti Vabariigi põhiseaduse algredaktsioon (RT (Riigi Teataja) 1992, 26, 349).
35 Seletuskiri Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu juurde (SE 47), lk 1.
36 H. Lill. Kes juhatas väge? Pädevuskonflikt Eesti riigikaitse juhtimisel pärast iseseisvuse taastamist, lk 781−794.
37 Riigikaitseseadus (RT (Riigi Teataja) I, 12.03.2015, 1) § 9 lg-d 3–6.
38 V. Peep (toim.). Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 77.
39 Riigikaitseseadus (RT (Riigi Teataja) I, 12.03.2015, 1) § 3 lg 3.
40 Vabariigi Presidendi 12. jaanuari 2016 käskkirjaga nr 101 kinnitatud Riigikaitse Nõukogu töökord.
41 Vabariigi Presidendi 12. jaanuari 2016 käskkirjaga nr 101 kinnitatud Riigikaitse Nõukogu töökorra p-de 1.3 ja 3.3 järgi ei ole president Riigikaitse Nõukogu liige, vaid selle juht.
42 Vt ka võrdluseks riigikaitse rahuaegse korraldamise seadust, mille § 30 ja 31 järgi oli Riigikaitse Nõukogu esimeheks peaminister, kes ka juhatas istungeid, v.a juhul, kui Riigikaitse Nõukogu istungist võttis osa president (RT (Riigi Teataja) 1938, 29, 234).
43 Riigikaitseseadus (RT (Riigi Teataja) I, 12.03.2015, 1) § 3 lg 4.
44 Vabariigi President peatab oma erakondliku kuuluvuse ametisoleku ajaks (erakonnaseadus § 5 lg 4).