§ 59. [Seadusandlik võim]

Seadusandlik võim kuulub Riigikogule.

Valminud:
Avaldatud: 03.04.2023

Monika Mikiver on Tartu Ülikooli õigusteaduskonna doktorant ning Tartu Ülikooli õigusteaduskonna haldusõiguse külalislektor. Varem on ta töötanud Justiitsministeeriumi avaliku õiguse talituse nõunikuna, Õiguskantsleri Kantselei õiguskorra kaitse osakonna vanemnõunikuna ning Sisekaitseakadeemia avaliku õiguse õppetooli juhataja-lektorina.

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1920: § 35. Rahvaesitajana teostab riigi seadusandlikku võimu Riigikogu.

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 60. Riigikogu teostab seaduste vastuvõtmist ja muid ülesandeid Põhiseaduse alusel.

Riigikogu on kahekojaline rahvaesindus. Ta koosneb Riigivolikogust ja Riiginõukogust.

Madis Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid. – Juridica 1999/10, lk 472–479.

Statistika
{"2023":{"06":{"visits":{"no":19}},"05":{"visits":{"no":58}},"04":{"visits":{"no":32}},"07":{"visits":{"no":7}},"08":{"visits":{"no":8}},"09":{"visits":{"no":23}},"10":{"visits":{"no":23}},"11":{"visits":{"no":29}},"12":{"visits":{"no":15}}},"2024":{"01":{"visits":{"no":18}},"02":{"visits":{"no":14}},"03":{"visits":{"no":9}},"04":{"visits":{"no":12}},"05":{"visits":{"no":10}}}}

I. Ajaloost

Eesti Vabariigi esimese, 1920. a põhiseaduse § 35 kohaselt teostas seadusandlikku võimu Riigikogu kui rahvaesindus. Parlamendi funktsioone ja moodustamist reguleerisid täpsemalt §-d 35–56. Riigikogu andis välja seadusi (§ 52), Riigikogus vastu võetud seaduse kuulutas välja Riigikogu juhatus (§ 53). 1920. a PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) ei sätestanud otsesõnu Riigikogule seaduseelnõude algatamise õigust, „nähtavasti selles heas usus, nagu kuuluks see õigus demokraatlikus riigis juba enesestmõistetavalt tingimata ka seadusandluskojale“.1

1933. a põhiseaduse § 35 kohaselt kuulus seadusandlik võim jätkuvalt Riigikogule. Riigikogu tegevuses eristati seadusandlust ja kõiki muid PSiga Riigikogule pandud ülesandeid.2 Seadusandlusse puutuvalt tõid 1933. a põhiseadusmuudatused kaasa olulised muudatused seoses riigivanema institutsiooni moodustamisega. Erinevalt 1920. a PSi esialgsest redaktsioonist3 nähti ette, et Riigikogus vastu võetud seaduse kuulutab välja riigivanem ning § 54 järgi „ükski seadus ei hakka maksma väljakuulutamiseta“. Riigivanemal oli „õigus riiklikkudel kaalutlustel jätta välja kuulutamata Riigikogu poolt vastuvõetud seadusi, andes nad uueks arutamiseks ja otsustamiseks Riigikogule“.4 Muudatust kritiseerinud õigusteadlaste hinnangul tähendas see, et „Riigikogu seadusandlusvõim on muutunud [---] tegelikult puhtakujuliseks dekoratsiooniks“.5 Kui Grimm leidis kriitiliselt, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 53 annab riigivanemale üldise absoluutse vetoõiguse, sest üksnes nn suspensiivset vetoõigust6 võis riigivanem kasutada PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 34 nimetatud aktide suhtes7, siis Kliimann oli PSi teisi sätteid ja põhimõtteid arvesse võttes veendunud, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 53 mingit absoluutset vetoõigust ei tulenenud.8 Riigivanem võis juhul, kui Riigikogu ei nõustu tema parandustega, saata Riigikogu laiali9 või lükata küsimuse otsustamise edasi järgmiste korraliste valimisteni, st kuni neljaks aastaks. Õigusteaduses kritiseeriti muudatusi, leides, et „[t]ugevamat survet seadusandlus-kojale on raske kujutella“.10 Grimmi hinnangul oli kõnealuste muudatuste autorite kaalutlus järgnev: „[---] puhttaktilistel põhjustel pole kohane kaotada Riigikogu, seepärast kärbitagu nii palju kui võimalik tema võimu ja asetatagu ta säärasesse olukorda, kus talt oleks võetud igasugune enese autoriteet, tegelik iseseisvus ning sisemine vastupanujõud, nii et ta muutuks lihtsaks, sõnakuulelikuks tööriistaks rahva saatuse tõelise otsustaja — kõik-võimsa riigivanema käes, kes tegelikult ühendaks enese kätte kogu seadusandlusvõimu.“11

Riigivanema osa seadusandluses ei piirdunud aga ulatusliku vetoõigusega. Lisaks anti riigivanemale iseseisev õigus anda edasilükkamatu riikliku vajaduse korral seaduse jõuga dekreete (PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 60 p 12).

1937. a PSi kohaselt teostas seaduste vastuvõtmist ja muid ülesandeid kahekojaline Riigikogu.12 Riigivanema asemel moodustati presidendi institutsioon, kel oli jätkuvalt õigus jätta seadused riiklikel kaalutlustel välja kuulutamata ja Riigikogule tagasi saata, samuti õigus riiklikel kaalutlustel Riigivolikogu (parlamendi alamkoda) laiali saata.13

Eesti Vabariigi taasiseseisvumisel valiti eelnevat ajaloolist kogemust silmas pidades teadlikult lähtekohaks parlamentaarne riik. Nimelt oli Põhiseaduse Assamblee Jüri Raidla juhitud töögrupi eelnõus välja pakutud presidentaalne kord, Jüri Adamsi juhitud töögrupi eelnõus ette nähtud aga parlamentaarne riigikord. Põhiseaduse Assamblee otsustas 11. oktoobril 1991 PSi aluseks võtta Adamsi juhitud töögrupi parlamentarismi põhimõtetest lähtuva eelnõu, mille kohaselt igasugune täidesaatev võim saab tegutseda vaid seadusandliku võimu heakskiidul.14

II. Riigikogu ja selle õiguslik seisund

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-d 59–76, mis reguleerivad Riigikogu, asetsevad PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) IV peatükina põhiõiguste ja rahva peatükkide järel. See toob esile Riigikogu keskse koha ainsa rahva poolt valitud riigiorganina ja selle poliitilise tähenduse.15 PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) IV peatükis käsitletakse põhiliselt Riigikogu valimisi, organisatsiooni, parlamendi menetlust, aga ka Riigikogu liikmete staatust ja õigusi. Riigikogu õigusliku seisundi ja selle funktsioonide sisustamisel tuleb süstemaatiliselt tõlgendada ka teisi PSi sätteid, eeskätt sätteid riigi põhialuste (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-d 1, 3, 4), Vabariigi Valitsuse moodustamise (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 89), Vabariigi Presidendi valimise (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 79), seadusandluse (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 102 jj), riigieelarve (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-de 115 jj) kohta.

Riigikogu on Eesti rahva parlamentaarne esindus- ehk representatiivorgan, mis on valitud vabadel, üldistel, ühetaolistel, otsestel ja salajastel valimistel, mis on korraldatud proportsionaalsuse põhimõtte alusel (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 60 lg 1 laused 2, 3 ja 4).16

Riigikogu moodustub Riigikogu liikmetest (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 60), kelle valivad hääleõiguslikud kodanikud (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 56 p 1). Tulenevalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 1, mille kohaselt on kõrgeima riigivõimu kandja rahvas, loetakse Riigikogu rahvaesinduseks. Seejuures tuleb mõistet „esindus“ sisustada iseseisva riigiõigusliku mõistena, mitte aga näiteks eraõiguses tuntud esinduse instituudi tähenduses.17 See on tuletatav PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 sõnastusest, mille kohaselt Riigikogu liige ei ole mandaadiga seotud, vaid talle on tagatud õigus hääletada ja otsustada oma südametunnistuse ja põhimõtete kohaselt.18 Vaba mandaadi põhimõtte järgi ei esinda Riigikogu liige Riigikogus mitte üksnes oma valijate huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana.19 „Riigikogu liige peab parlamendi saadikuna mitte esindama kitsalt oma valijaskonna huve, vaid teostama rahva esindajana riigivõimu kogu Eesti ühiskonna ja riigi huvides,“ rõhutas Jüri Raidla Põhiseaduse Assamblees.20

Vaba mandaadi põhimõttest tuletatakse ka Riigikogu kui representatiivorgani staatus.21 Selle all peetakse silmas, et Riigikogu representeerib rahvast, tegutsedes rahva hüvanguks perioodiliste valimistega legitimeeritud Riigikogu liikmete vahendusel. Representatsioon eeldab „duplitsiteeti“ rahva ja parlamendi vahel võimu teostamisel, kujutades endast vastupidist mõistet identiteedile, mille kohaselt rahvas teostab avalikku võimu ise vahetult.22 Representatsioon eristub seega vahetust plebitsitaarsest demokraatiast, mis on PSis üksnes vähesel määral väljendunud (vrd PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 105). Representatsioon ei vastandu samas ka (pluralistlik-egalitaarsele) demokraatiale, vaid pigem väljendab representatsioon PSi mõttes kaudse (representatiivse) demokraatia printsiipi, mida konkretiseeritakse hääleõiguslike kodanike poolt Riigikogu valimisel ja Riigikogu funktsioneerimisel rahvaesindusena parlamentaarse demokraatia tähenduses.23 Representatsiooni vastandiks ongi seetõttu nn identiteet, kus rahvas teostaks ise vahetult riigivõimu. Siiski ei ole rahva poolt vahetult riigivõimu teostamine, millega kaasneks valitsejate ja valitsetavate identsus („tõeline“ otsedemokraatia), realiseeritav, sest rahvas vajab tegutsemiseks organisatsiooni.24 PSis on lähtutud kaudse „esindusdemokraatia“ lähtekohast vaid mõne erandiga, kus on rahvahääletus lubatav.

Riigikogu kui rahvaesindus kujutab endast iseseisvat riigiorganit, kelle pädevus ei tulene mitte üksnes Riigikogu liikmetele omistatud pädevustest, vaid see tuleneb vahetult PSist.25 Seejuures ei täida parlament rahvalt õiguslikus mõttes tuletatud delegatsiooni teel antud pädevusi, mida saaks muuta või uuesti tagasi võtta.26 PSi tähenduses on rahval üksnes piiratud kompetents ja tegutsemisvõimalus, mille hulka kuuluvad Riigikogu valimised27 ja ka rahvahääletus28, aga mitte sellest kaugemale ulatuv õiguslikult siduv mõju Riigikogus.29 Küll aga omistatakse Riigikogu tahteavaldused rahvale, Riigikogu loetakse rahva (hüpoteetilise) tahte väljendamiseks30, mida legitimeerivad perioodilised valimised. Peale selle on rahval võimalus parlamendi tahte kujundamist mõjutada arvamus-, sõna- ja koosolekutevabaduse ning erakonnapõhiõiguse kasutamise teel.31 Nii on võimalik Riigikogu ja rahva tahte üldisele lahknevusele vastumõju avaldada ja võimaldada samas ka rahva sisulist representatsiooni Riigikogus, mis on suunatud sisulisele konsensusele.32

Riigikogu on riigiorgan, täpsemalt Eesti Vabariigi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku organ.33 PSis eristatakse kaht tüüpi riigiorganeid: sellised, mille olulised kompetentsid on PSis endas ammendavalt nimetatud (kõrgeimad riigiorganid), ning teised, mis on küll PSis ette nähtud, kuid mille olulised kompetentsid on ainult osaliselt sätestatud (kõrgemad riigiorganid). Seejuures ei tohi samastada mõistet „kõrgeim riigiorgan“ terminiga „kõrgeim riigivõim“ (§-d 1 lg 1; 56). Kui esimene tähistab organite hierarhia kõrgeimal astmel asuvat konstitutsiooniorganit, siis teine tähistab rahvast kui suverääni, st kui legitimatsiooniahela esimest lüli ja ainust allikat. On leitud, et kõrgeimad riigiorganid on rahvas, Riigikogu, Vabariigi President, Vabariigi Valitsus, riigikontroll, õiguskantsler ning kõrgemad riigiorganid Eesti Pank, riigikaitse nõukogu, Riigikohus, minister.34

III. Seadusandlus

Briti 19. sajandi konstitutsiooniteoreetik W. Bagehot eristas nelja põhilist parlamendi ülesannet: mehitamine, seadusandlus, tahtekujundamine ja kontrollifunktsioon.35 Mehitamisfunktsioon väljendub parlamendi ülesandes lisaks parlamendi enda organite täitmisele osaleda ka teiste kõrgeimate riigiorganite mehitamises, millele see annab demokraatliku legitiimsuse (vrd PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 7, 8, 9). Parlamendi üks algupärasemaid ülesandeid on ka tahtekujundamis- või otsustusfunktsioon. Parlament on koht, kus arutatakse avalikke huvisid puudutavaid küsimusi ja kus poliitiline tahe filtreeritakse välja erinevatest sotsiaalsetest veendumustest ja huvidest. Parlamendi ülesanne on lisaks ka täitevvõimu, valitsuse tegevuse kontrollimine. Üks olulisemaid parlamendi ülesandeid on seadusandlik funktsioon: poliitikal on välismõju ainult siis, kui see on õiguslikult siduv. Sellise siduvuse loob seadus.36

Eesti Vabariigi PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 sätestab üheselt, et seadusandlik võim kuulub Riigikogule37, seaduste vastuvõtmine on Riigikogu pädevuses ja seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 ja § 104 lg 1).38 Riigikogu kui ainsa otse rahva valitud riigiorgani käes on seadusandlik võim, mis annab Riigikogule Eesti demokraatlikus riigikorras keskse koha (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59).39

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 lg 1 esimene lause ja § 146 asetavad PSi ja seejärel seaduse Eesti õigusaktide hierarhia tippu. Et seadused on PSi kohaselt normihierarhia tipus ja nende ülesanne on reguleerida olulisi majanduslikke ja sotsiaalseid suhteid abstraktses vormis õiguslikult siduval viisil, eeldab seadusandlus erilist legitiimsust rahva poolt valimise teel. Selles väljendub seaduse õigusriikliku komponendi kõrval ka demokraatlik element.40

Kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas, kes annab parlamendiliikmete valimiste kaudu Riigikogule demokraatliku legitimatsiooni rahva poolt.41 Riigikogu on nimetatud Eesti rahva tahte seadustamise vahendiks.42 Riigikogul on keskne roll personaalse legitimatsiooni edasiandmisel Vabariigi Valitsuse kaudu valitsusasutustele ja täidesaatva võimu sisulises legitimeerimises seaduste kaudu, mida ainuüksi parlament võib kehtestada. Sellest tuleneb parlamendireservatsiooni põhimõte43, millest omakorda tuleneb olulisuse põhimõte, mille kohaselt peab olulised otsused tegema parlament ise ja neid ei tohi täidesaatvale võimule üle anda.44 Parlamendireservatsioon põhineb kaalutlusel, et legitimatsioon kahaneb võimuahela vahendamisel parlamendist peaministri ja ministrite kaudu seadusi rakendavate riigiametnikeni. Et oluliste otsuste jaoks tuleb saavutada võimalikult suur legitiimsus, on need reserveeritud parlamendile ja neid ei saa delegeerida täidesaatvale võimule, mis paikneb legitimatsiooniahela lõpuotsas.45 Riigikohus on, tunnistades Riigikogu ulatuslikku kaalutlusõigust maksude kehtestamisel, märkinud: „[o]n oluline, et maksukohustuse elemendid kehtestaks demokraatlikult legitimeeritud organ.“46

Riigikogule kuulub üldine reguleerimisvõim. Seadusandja konkretiseerib üldist avalikku huvi ja formuleerib ühiskonnaelu eelistused ja prioriteedid. Seadusandjale kuulub eesmärgiseadmise prerogatiiv.47 Seadusandja pädevuses on seega poliitilise tahte kujundamine, millest tuleneb seadusandjale ulatuslik kaalutlusruum. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses näiteks leidnud, et „seadusandjal on riigiasutuste süsteemi ülesehituse ja asutuste pädevuste ning volituste määramisel laialdane kaalutlusruum“.48 Samuti on Riigikohtu hinnangul lai kaalutlusruum sotsiaalpoliitiliste valikute tegemisel ning pensioni- ja töövõimetuskindlustuse süsteemi ümberkujundamisel.49 Riigikogu ulatusliku kaalutlusruumi korral võib Riigikohtu kohtulik kontroll olla piiratum.50

Saksamaa Föderaalne Konstitutsioonikohus on selgitanud, et seadusandja ulatuslik kaalutlusruum kätkeb endas ka hindamis- ja prognoosimisruumi olemasolu: „Eelkõige on seadusandja otsustada, milliseid meetmeid ta soovib üldise heaolu huvides rakendada, võttes arvesse asjaomase valdkonna eriseadusi.“51 Samuti on Konstitutsioonikohus jaatanud seadusandja asjaolude hindamise õiguse olemasolu üldiselt, märkides, et „[s]amuti on seadusandjal ulatuslik kaalutlusruum hindamisel, milliseid eesmärke ta soodustamist väärivateks peab“.52

Seadusandluse mõistet tuleb tõlgendada süstemaatiliselt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 65 p 1 arvestades, mistõttu tuleb siin mõista üksnes seadusi formaalses mõttes.53 Seadus formaalses mõttes on kas Riigikogus Riigikogu kodukorraga kindlaks määratud korras või rahvahääletusel seadusega sätestatud korras vastu võetud iga seaduse vormis ettekirjutus, millel on kõrgeim õigusjõud. Seadus formaalses mõttes võib seega olla nii üldkohustuslikke ja abstraktseid õigusnorme sisaldav õigusakt kui ka üksikjuhtumit puudutav otsustus, mis on antud seaduse vormis. Seadus materiaalses mõttes on samas õigusakt, mis sisaldab üldkohustuslikke õigusnorme. Üksikjuhu reguleerimiseks on Riigikohtu praktikas peetud näiteks riigieelarve konkreetseid sätteid.54 Samuti saab seadustena formaalses mõttes nimetada 1992. a Riigikogu esimehe ametisse nimetamise seadust55, 1993. a õiguskantsleri ametisse nimetamise seadust56, kaitseväe juhataja ametisse nimetamise seadust.57

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 59 ei tulene siiski, et Riigikogule kuuluks seadusandlik monopol. Riigikohus on selgitanud, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 „kui PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-s 1 väljendatud demokraatia printsiibi üks väljendusi ei nõua siiski, et üldkohustuslikke käitumisnorme kehtestaks üksnes seadusandja, kellel on rahva otsene legitimatsioon. Põhiseadus võimaldab õigustloovaid akte anda ka teistel riigiorganitel“.58

Määrusandluse õigus on otsesõnu sätestatud PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 87 p-s 6 (Vabariigi Valitsus) ja PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 94 lg-s 2 (minister), seadusandluse õigus PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 78 p-s 7 (Vabariigi President). Kohaliku omavalitsuse volikogu õigus anda määrusi tuletatakse PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 154 lg-s 1 sätestatud kohalike omavalitsuste enesekorraldusõiguse printsiibist, mille teostamine ilma määrusandlusõiguse olemasoluta oleks Riigikohtu hinnangul raskendatud.59 Omavalitsuse põhiseaduslike garantiidega seoses rõhutas Riigikohus, et „[---] sellel sättel, mille kohaselt kuulub seadusandlik võim Riigikogule, puudub vahetu seos kohaliku omavalitsuse garantiidega või riigi ja kohaliku omavalitsuse vaheliste suhetega. See säte reguleerib Riigikogu pädevust ja Riigikogu paiknemist võimude lahususe süsteemis“.60

PSis nimetamata organile (näiteks Advokatuur) tohib Riigikogu õigustloova akti kehtestamise õiguse üle anda kaaluka põhjuse olemasolul üksnes nende küsimuste reguleerimisel, mida PSi kohaselt ei pea otsustama parlament ise või näiteks valitsus.61 Ka Tartu Ülikoolile on seadusandja andnud määruste andmise õiguse.62 Riigikohtu praktikas on määrusega kehtestatud õppekorralduseeskiri ümber kvalifitseeritud üldkorralduseks: „ÜKS (Ülikooliseadus) § 15 lg 1 on pädevusnorm, mis annab ülikooli nõukogule õiguse võtta vastu määruseid. ÜKS (Ülikooliseadus) § 15 lg 2 sätestab, et ülikooli nõukogu seisukoht, mis sisaldab üldisi eeskirju, vormistatakse määrusena. Õigusakt, mis sisaldab küll üldisi eeskirju, aga on adresseeritud piiratud isikute ringile, on üldkorraldus HMS (Haldusmenetluse seadus) § 51 lg 2 järgi. Seega on see haldusaktina halduskohtus vaidlustatav hoolimata selle vormistamisest määrusena.“63

Eesti Panga määrusandlusõigust on õiguskirjanduses peetud PSi mõttes problemaatiliseks.64 Nimelt annab Eesti Panga seadus Eesti Panga presidendile õiguse anda välja üldaktidena määrusi, mis avaldatakse ka Riigi Teatajas.65 Lasse Lehise ja Kaspar Linnu hinnangul on vastavad sätted põhiseadusega vastuolus, sest PSis ei ole Eesti Panga määrusandlusõigust ette nähtud. Nende hinnangul kujutab suurem osa Eesti Panga määrustena vormistatud aktidest sisuliselt endast halduseeskirju või halduse üksikakte (üldkorraldusi), sisuliselt määrusteks kvalifitseerivad küsimused tuleks reguleerida valitsuse või rahandusministri määrustega.66

IV. Suhe ELi õigusega

Kuigi Riigikogu PSist tulenev üldine reguleerimisvõim on vaieldamatu, on Euroopa Liitu kuulumine mõjutanud oluliselt Riigikogu seadusloomepädevust. ELiga jagatud pädevuses olevates valdkondades piirdub Riigikogu manööverdamisruum direktiivide ülevõtmisega või otsekohalduvate määruste rakendamiseks määruses endas sisalduvate volitusnormide sisustamisega.67 ELi seadusandja aktivism on märgatav eeskätt seoses digitaalsete, aga ka meedia teemadega, kus viimastel aastatel on välja töötamisel mitu uut (otsekohalduva) määruse eelnõu.68 Liikmesriigid on selle valdkonna näitel silmitsi otsekohalduvate määruste tulvaga, mille kombinatsioon kavandatava Euroopa tasandi tugevama täidesaatva rolliga piirab oluliselt liikmesriikide üldist reguleerimisvõimu kaalutlusruumi.69 Ka halduskaristused on näide Riigikogu kaalutlusruumi ahenemisest.70 Anneli Albi on välja toonud, et üha rohkem teadlasi on väljendanud muret konstitutsionalismi „loojangu“, „konstitutsionalismi, nagu me seda tunneme, lõpu“, aga ka liikmesriikide põhiseaduste vähetähtsateks muutumise pärast.71

ELi reguleerimisaktivism on tõstatanud ka küsimuse, kas ELi seadusandjal on õigus reguleerida parlamendi tegevust. Pärast otsekohalduva ELi isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM (isikuandmete kaitse üldmäärus)) jõustumist jõudis Euroopa Kohtu ette küsimus, kas parlamendi petitsioonikomisjoni tegevusele kohaldub IKÜM (isikuandmete kaitse üldmäärus). Euroopa Kohus leidis, et erandeid, millal IKÜMit ei kohaldata, tuleb tõlgendada kitsalt; samuti „ei ole määruses 2016/679, eelkõige selle põhjenduses 20 ja artiklis 23 parlamendi tegevuse kohta ette nähtud ühtegi erandit“.72 Seetõttu kuulub liikmesriigi liidumaa parlamendi petitsioonikomisjoni tegevus isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse.73 Piiratud üksikvolituste põhimõtte kohaselt on ELil pädevus olemas üksnes siis, kui ta tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piirides.74 Lisaks peab ELi õigus austama liikmesriikide suveräänsust. ELi lepingu art 4 lg 1 esimesest lausest tuleneb liidu õiguslik kohustus75 austada liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja kohalikule omavalitsusele. Kuigi tegemist on liidu õiguse mõistega76, mida Euroopa Kohus võib sisustada77, saab selle poliitiliste ja põhiseaduslike põhistruktuuride sisu ja neis väljenduva identiteedi määrata ainult iga liikmesriik ise.78 Selle sätte eesmärk on eelkõige ja igal juhul kaitsta vastava liikmesriigi riiklust ja suveräänsust.79 Seetõttu on peetud õigustatuks Wiesbadeni halduskohtu otsuse, millega lõpetati VQ vs. Land Hesseni menetlus, sedastust: „Seega ei kuulu nii seadusandlik menetlus kitsamas tähenduses kui ka parlamendi tegevus seoses seadusandliku menetlusega (nt uurimiskomisjon), mis on seotud parlamendi poliitilise otsustusprotsessiga, liidu õiguse kohaldamisalasse.“80,81


1 D. Grimm. Eesti Vabariigi Põhiseaduse uus muutmise seaduse eelnõu. – Õigus 1933/7, lk 316.
2 J. Klesment. Riigikogu ja Riigivanem uue Põhiseaduse järgi. – Eesti Politsei, nr 2 (462), 1. märts 1934, lk 74.
3 1920. a PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 53: „Riigikogu poolt vastuvõetud seadused kuulutab välja Riigikogu Juhatus.“
4 1933. a PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 53; vt lähemalt J. Klesment. Riigikogu ja Riigivanem uue Põhiseaduse järgi, lk 74.
5 D. Grimm. Eesti Vabariigi Põhiseaduse uus muutmise seaduse eelnõu, lk 312.
6 Suspensiivse vetoõiguse, mille all peetakse silmas seaduse kehtima hakkamise ajutist edasilükkamist, kõrval tuntakse ka absoluutset vetoõigust, mis tõkestab õigustloova akti eelnõu edasist menetlemist. Vt põhjalikumalt A.-T. Kliimann. Vetoõigus. – Õigus, 1934/1, lk 6.
7 PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 53 kolmas lause: „Põhiseaduse § 34 ettenähtud seadusi Riigivanem võib riiklikkudel kaalutlustel jätta väljakuulutamata seni, kuni Riigikogu nad võtnud vastu Riigivanema poolt soovitatud muudatustega või kuni Riigikogu pärast järgmisi valimisi võtab vastu sama seaduse.“ Vt ka D. Grimm. Eesti Vabariigi Põhiseaduse uus muutmise seaduse eelnõu, lk 312.
8 Vt põhjalikumalt A.-T. Kliimann. Vetoõigus, lk 12 jj.
9 PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) § 39 teine lause: „Riigivanemal on õigus määrata enne nelja aasta möödumist uued Riigikogu valimised, kui seda nõuavad riiklikud kaalutlused.“
10 D. Grimm. Eesti Vabariigi Põhiseaduse uus muutmise seaduse eelnõu, lk 315–316.
11 Samas, lk 316.
12 1937. a PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 60.
13 1937. a PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 68. Iga viie aasta järel teostatakse Riigivolikogu uue koosseisu valimised. Vabariigi Presidendil on õigus määrata Riigivolikogu uue koosseisu valimisi enne viie aasta möödumist, kui seda nõuavad riiklikud kaalutlused. Sel juhul Riigivolikogu uue koosseisu valimised peavad toimuma hiljemalt neljakümne viie päeva kestel arvates päevast, mil Vabariigi President tegi otsuse Riigivolikogu uue koosseisu valimiste määramiseks.
14 M. Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid. – Juridica 1999/10, lk 472.
15 P. K. Tupay. Opositsioon kui demokraatia. Kas Eesti õigusel on Saksa Bundestag'ilt õppida? – Juridica 2019/2, lk 105.
16 M. Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid, lk 472.
17 Samas. Samal seisukohal H. Butzer. – V. Epping, C. Hillgruber (toim.). BeckOK Grundgesetz. 53. täiendvlj. seis: 15.11.2022. GG art 38 äärenr 9, edasiste viidetega.
18 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 23.12.2021, 5-21-32, p 35; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 15. Põhjalikumalt vaba mandaadi põhimõttest vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 kommentaare.
19 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 65, 67.
20 Põhiseadusliku Assamblee 3. istung, 27.09.1991, lk 9.
21 M. Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid, lk 472.
22 S. Magiera. – M. Sachs (koost.). Grundgesetz. Kommentar. 9. vlj. München: C. H. Beck 2021, GG art 38 äärenr 6.
23 Samas, äärenr 7 edasiste viidetega.
24 H. Butzer. – BeckOK Grundgesetz, art 38 äärenr 10.
25 Samas, äärenr 8.
26 M. Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid, lk 472.
27 Vt põhjalikumalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) komm. (kommentaar) § 60 kohta.
28 Vt põhjalikumalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) komm. (kommentaar) § 105 kohta.
29 S. Magiera. – Grundgesetz. Kommentar, art 38 äärenr 8.
30 Samas, äärenr 9.
31 Samas, äärenr 10.
32 Samas, edasiste viidetega.
33 TsÜS (Tsiviilseadustiku üldosa seadus) § 25 lg 2.
34 Analüüs „Põhiseaduse 4. peatükk „Riigikogu““, lk 1–3.
35 W. Bagehot. Britischer Verfassungstheoretiker 1826 bis 1877; vgl. die dt. Übersetzung: Bagehot, Die englische Verfassung, 1971. Viidatud artiklis: M. Morlok, C. Hientzsch. Das Parlament als Zentralorgan der Demokratie – Eine Zusammenschau der einschlägigen parlamentsschützenden Normen. – Juristische Schulung 2011/1, lk 2.
36 M. Morlok, C. Hientzsch. Das Parlament als Zentralorgan der Demokratie – Eine Zusammenschau der einschlägigen parlamentsschützenden Normen, lk 2.
37 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 14.11.2013, 3-4-1-58-13, p 30, RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 20.12.2016, 3-4-1-3-16.
38 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 20.12.2016, 3-4-1-3-16.
39 P. K. Tupay. Opositsioon kui demokraatia. Kas Eesti õigusel on Saksa Bundestag'ilt õppida?, lk 105.
40 Samal teemal põhjalikumalt M. Morlok, C. Hientzsch. Das Parlament als Zentralorgan der Demokratie - Eine Zusammenschau der einschlägigen parlamentsschützenden Normen, lk 5.
41 Vrd PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 1, § 56 lg 1.
42 D. Liiv. Riigikogu roll õigussüsteemi kujundamisel. – Juridica 1998/4, lk 168–169.
43 Vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3 kommetaare.
44 Vt olulisuse põhimõtte kohta põhjalikumalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 3. Kriitiliselt parlamendi ja täidesaatva võimu tasakaalust koroonaviiruse levikust tingitud piirangute kehtestamisel vt näiteks P. K. Tupay. Riigivõimu otsused koroonaviiruse ohjeldamiseks: kas garantiikiri Eesti riigi püsimiseks või demokraatia lõpp? – Juridica 2020/3, lk 163–179.
45 B. Grzeszick. – R. Herzog, R. Scholz, M. Herdegen, H. Klein. Grundgesetz. Kommentar. 92. EL (Euroopa Liit) August 2020, GG Art 20 äärenr 135.
46 RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 41.
47 BVerfG Urteil vom 27.12.2005 – 1 BvR 1359/05. – BVerfGE 96, 375 (395).
48 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 19.12.2019, 5-19-38, p 89.
49 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 19.12.2017, 5-17-13, p 47.
50 RKHKo (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus) 26.03.2009, nr 3-3-1-2-09, p 12. Samas on mitmel puhul menetlusosalised toonud argumendina välja seadusandja ulatusliku kaalutlusruumi, kuid Riigikohus ei ole seda käsitlenud, vt näiteks RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 16.03.2021, 5-20-7; RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 20.10.2020, 5-20-3; RKPJKm (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi määrus) 09.06.2020, 5-20-3; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 08.05.2018, 5-17-43; RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 22.10.2015, 3-4-1-21-15.
51 BVerfG Urteil vom 26.03.2007, 1 BvR 2228/02. – BVerfGE 102, 197 (218), p 39.
52 BVerfG Urteil vom 18.07.2018, 1 BvR 1675/16. – BVerfGE 108, 282 (311), p 71.
53 J. Jäätma, A. Koitmäe, T. Runthal. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 komm. 4.
54 Riigikohus leidis: „Seadus on õigustloov akt, mis sisaldab õigusnorme. Eesti õiguspraktikas on seadusi, mis sisaldavad nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone. Selliseks seaduseks on seadus „1999. aasta riigieelarve“.“ RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 17.03.2000, 3-4-1-1-00, p 11.
55 RT (Riigi Teataja) 1992, 54, 659. Ka kõik teised Riigikohtu liikmed nimetati 1993. a ametisse eraldi iga riigikohtunikku puudutava seadusega.
56 RT (Riigi Teataja) 1993, 9, 119.
57 RT (Riigi Teataja) I 1993, 23, 410.
58 RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 48.
59 Samas, p 49.
60 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 29.
61 RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 51–53.
62 TÜKS (Tartu Ülikooli seadus) § 22 lg 5, 23 lg 5.
63 RKHKm (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus) 14.11.2018, 3-16-2290/23, p 17.
64 J. Jäätma, A. Koitmäe, T. Runthal. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 59 komm. 5. Vt ka I. Selge. Eesti Panga määrusandlusõiguse kooskõla põhiseadusega. Riigikogu Toimetised 2016, nr 3, lk 4–5.
65 EPS (Eesti Panga seadus) § 1 lg 5, § 11 lg 5, 6.
66 L. Lehis, K. Lind. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 112 komm. 6.
67 Põhjalikumalt A. Laurand. – PSTS (Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus) § 2 komm. (kommentaar) 9, 161.
68 Näiteks n-ö suur viisik (Big Five): andmehalduse määruse (Data Governance Act), andmemääruse (Data Act), tehisintellekti määruse (Artificial Intelligence Act), digiturgude õigusakti (Digital Markets Act) ning digiteenuste õigusakti (Digital Services Act) ettepanekud; aga ka Euroopa meediavabaduse määruse (European Media Freedom Act) ning Euroopa poliitreklaami määruse ettepanekud.
69 D. Beaujean, C. Oelke, T. Wierny. Immer mehr Verordnungen aus Brüssel und ihre Auswirkungen auf die Medienregulierung. MMR 2023, lk 11.
70 Vt lähemalt näiteks A. Soo, A. Lott, A. Kangur. Võimalused Euroopa Liidu halduskaristuste ülevõtmiseks Eestis. – Juridica 2020/4, lk 242–261.
71 A. Albi, A Paradigm Shift in the Role of Courts? Disappearance of Judicial Review through Mutual Trust and other Neofunctionalist Tenets of EU Law. – Juridica International 31/2022, lk 5.
72 EKo (Euroopa Kohtu otsus) 09.07.2020, C‑272/19, VQ versus Land Hessen, p 68, 69, 72.
73 Samas, p 74.
74 Põhjalikumalt A. Laurand. – PSTS (Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus) § 2 komm. (kommentaar) 9, 161.
75 A. Roßnagel, M. C. Rost. Ist die Datenschutz-Grundverordnung auch in den Landtagen anwendbar? – NVwZ 40/2021/22, lk 1641 edasiste viidetega (vt joonealune viide 46).
76 Samas, (vt joonealune viide 48).
77 Vt Euroopa Kohtu tõlgenduse kohta nt EKo (Euroopa Kohtu otsus) 12.06.2014, C-156/13, Digibet, p 34.
78 A. Roßnagel, M. C. Rost. Ist die Datenschutz-Grundverordnung auch in den Landtagen anwendbar?, lk 1641. Samal teemal ka B. Grzeszick, R. Schwartmann, R. Mühlenbeck. Nationale Parlamente und DS-GVO: Die unzutreffende Sicht des EuGH. – NVwZ 39/2020/20, lk 1491 (vt joonealune viide 50).
79 A. Roßnagel, M. C. Rost. Ist die Datenschutz-Grundverordnung auch in den Landtagen anwendbar? , lk 1641. Samal teemal ka B. Grzeszick, R. Schwartmann, R. Mühlenbeck. Nationale Parlamente und DS-GVO: Die unzutreffende Sicht des EuGH, lk 1491 (vt joonealune viide 51).
80 A. Roßnagel, M. C. Rost. Ist die Datenschutz-Grundverordnung auch in den Landtagen anwendbar? , lk 1641. Samal teemal ka B. Grzeszick, R. Schwartmann, R. Mühlenbeck. Nationale Parlamente und DS-GVO: Die unzutreffende Sicht des EuGH, lk 1491.
81 EK (Euroopa Kohus) menetluses on praegu kohtuasi (C-33/22 – Österreichische Datenschutzbehörde), milles küsitakse mh: „Kas toimingud, mida teeb uurimiskomisjon, mille on moodustanud täitevvõimu organite kontrollimise õigust teostav liikmesriigi parlament, kuuluvad olenemata uurimise esemest liidu õiguse reguleerimisalasse ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) artikli 16 lõike 2 esimese lause tähenduses, millest tulenevalt on määrus (EL (Euroopa Liit)) 2016/6791 kohaldatav isikuandmete töötlemisele liikmesriigi parlamendi uurimiskomisjonis?“

Üles