§ 62. [Vaba mandaadi põhimõte ja Riigikogu liikme vastutamatus (indemniteet)]

Riigikogu liige ei ole seotud mandaadiga ega kanna õiguslikku vastutust hääletamise ja poliitiliste avalduste eest Riigikogus või selle organites.

Valminud:
Avaldatud: 03.04.2023

VAK (Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord. 4. juuni 1919.) 1919: § 19 lg 2. Asutavas Kogus ehk tema komisjonides ettekantud mõtteavalduste ja seletuste eest ei või kedagi vastutusele võtta.

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1920: § 45. Riigikogu liikmed ei ole seotud mandaatide läbi.

§ 48. Riigikogu liige ei kanna mingisugust vastutust peale kodukorras ettenähtu poliitiliste avalduste eest, mis ta on teinud Riigikogus ja tema kommisjonides.

PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) 1933: § 45. Riigikogu liikmed ei ole seotud mandaatide läbi.

§ 48. Riigikogu liige ei kanna mingisugust vastutust peale kodukorras ettenähtu poliitiliste avalduste eest, mis ta on teinud Riigikogus ja tema komisjonides.

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 76. Riigivolikogu liikmed ei ole seotud mandaatidega.

§ 78 lg 1. Riigivolikogu liige ei kanna peale kodukorras ettenähtu mingit vastutust hääletamise ega poliitiliste avalduste eest, mis ta teinud Riigikogu üldkoosolekul või Riigivolikogus või nende komisjonides.

RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05 – Parlamendifraktsiooni moodustamine
RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 23.02.2009, 3-4-1-18-08 – Riigikogu liikme palga külmutamine
RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 16.05.2017, 3-4-1-11-16 – Kahe tooli otsus

Sascha Hardt. Parliamentary Immunity in a European Context. In-depth Analysis for the JURI Committee. 2015, lk 7, 21.

Hent Kalmo. Riigikogu liikme puutumatus. – Juridica 2012/8, lk 597.

Aaro Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus. – Juridica 2004/9, lk 5.

Triinu Põdramägi. Parlamendiliikmete poliitiline väljendusvabadus ja vastutamatuse põhimõte. Euroopa Liidu Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu uuem praktika. – Juridica 2019/2, lk 94.

Ulli F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“: Elemente einer Interpretations- und Problemgeschichte. – Der Staat 2000/39, lk 23.

Statistika
{"2023":{"05":{"visits":{"no":19}},"04":{"visits":{"no":9}},"06":{"visits":{"no":1}},"07":{"visits":{"no":2}},"08":{"visits":{"no":5}},"09":{"visits":{"no":9}},"10":{"visits":{"no":2}},"11":{"visits":{"no":3}},"12":{"visits":{"no":3}}},"2024":{"01":{"visits":{"no":7}},"02":{"visits":{"no":2}},"03":{"visits":{"no":4}},"04":{"visits":{"no":1}},"05":{"visits":{"no":5}}}}

I. Sissejuhatus

Indemniteedi põhimõte, mille eesmärgiks oli tagada Asutava Kogu liikmete poliitiliste avalduste vabadus, oli sätestatud juba 1919. aastal koostatud Eesti Vabariigi valitsemise ajutise korra paragrahvis 19.1 Ajutise põhiseaduse komisjon lisas Asutava Kogu liikmete indemniteeti puudutava sätte Lui Oleski ja Kaarel Partsi ettepanekul.2 Asutavas Kogus käsitleti indemniteeti esmalt kui põhimõtet, mis välistab muuhulgas kõikide eraisikute vastutuse Asutavas Kogus või selle komisjonides tehtud sõnavõttude eest3, kuid edaspidi arutati indemniteeti vaid seadusandliku kogu liikmete kontekstis. Asutava Kogu 15. koosolekul toonitas Karl Einbund, et kõik VAKis sisalduvad põhimõtted peaksid olema sellised, mida tahetakse kindlasti põhiseaduses näha, ilmestades seega indemniteedi olulisust.4 Indemniteeti sisaldanud VAK (Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord. 4. juuni 1919.) § 19 võeti edasise aruteluta nii esimesel5, teisel6 kui ka kolmandal7 lugemisel vastu. Vaba mandaadi põhimõtet Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord ei käsitlenud.

Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni esimene indemniteedi sõnastus välistas rahvanõukogu liikme kohtuliku või distsiplinaarse vastutuse hääletamise või muudmoodi oma kohustuste täitmise eest.8 Järgmises sõnastuses keelati Riigivolikogu liikme vastutus Riigivolikogus, selle asutustes ja Riigivolikogu poolt peale pandud kohustuste täitmisel tehtud avalduste eest ainult väljaspool Riiginõukogu.9 Komisjoni teisel lugemisel täpsustas Jaan Vain, et Riigivolikogu istungil valvab juhataja räägitava üle ja vajadusel peatab rääkija.10 Riigivolikogu liiget saab volikogus karistada teatavast arvust koosolekutest osavõtu keelamisega.11 Lui Olesk leidis, et Riigivolikogu liige peaks kuritahtliku laimu ja teotuse eest igal juhul vastutust kandma.12 Seda toetas ka Otto Strandman. Nende vastu seisid Karl Ast, kelle sõnul peab Riigivolikogu liige oma sõnas vaba olema ja saama öelda kõike, mida tarvilikuks peab, ning Hugo Kuusner, kes ütles, et Riigivolikogu kõnetool peab olema koht, kus rahvaesitaja võib end täiel määral maksma panna.13 Eeskujuna toodi välja Inglise parlament.14 Tulenevalt Vene Riigiduumas toimunud vaidlustest Riigiduumas toimepandud laimamise eest vastutamise üle oli ka põhiseaduse komisjon otsustanud vastutamatust piiritleda ainult poliitiliste kõnedega (vt täpsemalt allpool komm. (kommentaar) 27).15 Laimule pidi siiski järgnema kohtulik vastutus.16 Edasist arutelu indemniteedi üle ei tekkinud ning see võeti väikese keelelise kohandusega vastu.

Asutava Kogu põhiseaduse komisjonis toimus esimene arutelu vaba mandaadi institutsiooni üle kolmandal lugemisel.17 Jüri Uluots leidis, et vabal mandaadil ei ole suurt mõtet, ning tegi ettepaneku see põhiseadusest välja jätta.18 Lui Olesk leidis samuti, et see paragrahv on üleliigne. Mihkel Neps pakkus alternatiivseks sõnastuseks „Riigivolikogu liikmed esitavad kogu rahvast“, kuid seitsme poolt- ja nelja vastuhäälega võeti vastu Oleski pakutud sõnastus „Riigivolikogu liikmed ei ole seotud mandaatidega“.19 Põhiseaduse komisjoni ettekandja Ado Anderkopp arutles põhiseaduse eelnõu tutvustamisel vaba mandaadi olemuse üle, tõdedes, et Riigivolikogu tegevus ei pruugi kokku langeda rahva enamuse vaadete ja nõuetega.20 Vastukaaluks vabale mandaadile kirjutati põhiseadusesse rahvahääletuse võimalus, mis tagab selle, et riigi ja rahva üle otsustamine ei jää ainult Riigivolikogu teha ning rahval on võimalik sekkuda, kui volinikud soovivad vastu võtta seadust, mis rahva tegelikule tahtele ei vasta.21 Vaba mandaadi põhimõtet sisaldav põhiseadus võeti edasise aruteluta vastu.

Saadiku seotus mandaadiga ehk vabale mandaadile vastanduv imperatiivne mandaat oli kirjutatud Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi 1978. aasta konstitutsiooni, mille § 92 lg 3 sätestas, et „oma tegevuses juhindub saadik üleriiklikest huvidest, arvestab valimisringkonna elanike vajadusi ja taotleb valijate juhendite elluviimist“. Saadik, kes ei olnud õigustanud valijate usaldust, võidi igal ajal valijate enamiku otsusel tagasi kutsuda.22

Liia Hänni ütles 1991. aastal loodud Põhiseaduse Assamblees vastuseks ettepanekutele siduda saadikud mandaadiga, et „[p]igem peegeldab selline ettepanek [siduda saadik mandaadiga] neid arusaamu, mis meil seni valitsesid ja mis on seotud nõukogude riigiõigusliku kontseptsiooniga“.23 Põhiseaduse Assamblee III toimkond, kelle teemade alla kuulus muuhulgas Riigikogu puudutav peatükk, sisustas vaba mandaati nii, et rahvaesindajat ei saa tema volituste kehtivuse ajal tagasi kutsuda.24 Vastuseks sellele ettekandele kritiseeris Jüri Adams mandaadi mõistet, heites ette, et see ei sobi väljendamaks saadiku tagasikutsumatust, ning asemele peaks leidma eestikeelse ja ühemõttelise sõna.25 Sõna „mandaat“ ei sobivat väljendama ka erakondliku kuuluvuse muutmist oma suva järgi ning valimiseelsetest lubadustest mittekinnipidamist.26

II. Vaba mandaadi põhimõte

A. Mandaat

Kommenteeritava paragrahvi kohaselt ei ole Riigikogu liige seotud mandaadiga. Mandaat (ld mandatum – ülesanne, kohustus) on valimistel valija poolt kandidaadile antav volitus rahva esindamiseks.27 Mandaate on kaks tüüpi – vaba (vt allpool, punkt II.B.) ja imperatiivne.28

Imperatiivse (ld imperare – käskima) mandaadiga kaasneb kohustus toimida volitaja antud juhiste järgi ning tema tahtest lähtuvalt.29

Imperatiivse mandaadi põhimõte oli omane keskaegsetele esinduskogudele, kus saadikud esindasid kuninga ees oma linna, maakonna või seisuse huve.30 Alates valgustusajastust aga on imperatiivse mandaadi alusel loodud esindajatekogu kritiseeritud kui agentide kongressi, kus kõik võitlevad vaid enda huvide eest ega teeni üldsuse huve.31 Euroopa demokraatlikele riikidele on mandaadi imperatiivsus üldiselt võõras, mitme Euroopa riigi põhiseadusesse on otsesõnu kirjutatud vastav keeld.32 Siiski on Ero Liivik argumenteerinud, et vaba mandaadi põhimõte võtab valitud parlamendisaadikutelt vastutuse valijate ees ning piirab seeläbi rahva suveräänsust ja valijate võimalusi poliitikas osaleda.33 Mandaadi imperatiivsus on omane kommunistlikele režiimidele ja kehtib tänapäeval veel näiteks Hiinas.34

B. Vaba mandaadi määratlus ja sisu

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 sõnastuse kohaselt ei ole Riigikogu liige seotud mandaadiga, mistõttu parlamendisaadik ei tegutse mitte ainult kitsalt oma valijate huvidest lähtuvalt, vaid kogu rahva hüvanguks.35 Sellest põhimõttest on võimalik tuletada kolm olulist vaba mandaadi tunnust.36 Esiteks on Riigikogu liige rahva – kui terviku – esindaja. Teiseks on saadik sõltumatu, mistõttu ta ei ole seotud antud valimislubadustega.37 Kui saadik ei täida valimiste eel antud lubadusi või täidab neid teisel kujul oma äranägemise järgi, ei saa ta tulenevalt vaba mandaadi kaitsest kanda selle eest õiguslikke tagajärgi.38 Tsiviilõigusliku esindaja vastutuse asemel kannab rahvasaadik rahva ees – ja ka oma erakonna ees, kui ta ühte kuulub – poliitilist vastutust.39 Rahva otsustada on saadiku (tagasi)valimine järgmistel valimistel. Kolmandaks on saadik vaba langetama otsuseid omaenda südametunnistusest lähtuvalt.40 Riigikogu liige võib ametis olles muuta oma seisukohti, samuti erakondlikku kuuluvust, ilma et ta kaotaks seetõttu oma mandaadi või et teda saaks tagasi kutsuda rahvas või erakond, kelle nimekirjas ta Riigikokku kandideeris.41

Vaba mandaat ei tähenda siiski vabadust mandaadiga kaasnevast kohustusest toetada parlamendi esindus- ja töövõimet, vaid vabadust otsustada, kuidas neid kohustusi sisuliselt täita.42

Vaba mandaadi üheks põhiolemuslikuks tingimuseks on, et Riigikogu liige saab parlamendis vabalt väljendada oma mõtteid ja poliitilisi tõekspidamisi ning seeläbi mõjutada parlamentaarse tahte kujundamist.43 Sel põhjusel on õige tuletada Riigikogu liikme vabale mandaadile omane sõnavabadus mitte kitsalt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 45, vaid mõista seda parlamentaarse sõnavabadusena, mis moodustab vajaliku osa Riigikogu liikme põhiseaduslikust staatusest.44 Sellest järeldub, et Riigikogu liikme parlamentaarse sõnavabaduse piiramisel tuleb silmas pidada ka põhiseaduses sisalduvaid parlamentaarse riigikorralduse põhimõtteid, nagu Riigikogu töövõime ja Riigikogu liikmete ebavõrdse kohtlemise keeld neile kuuluva mandaadi teostamisel.45 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) on sedastanud, et „kuigi sõnavabadus on tähtis igaühele, on nimetatud õigus eriti oluline valitud rahvaesindaja jaoks. Sellest tulenevalt nõuab parlamendi opositsiooniliikme sõnavabaduse piiramine […] kohtult kõige üksikasjalikumat kontrolli“.46 See asjaolu ei pruugi siiski tähendada, et parlamendiliikme sõnavabadus on teiste isikute omast ulatuslikum. Vastupidi, EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) sõnul lasub poliitikutel eriline vastutus kaitsta demokraatiat ja selle põhimõtteid ning hoiduda sallimatuse ja vaenu levitamisest.47

Riigikohus on asunud seisukohale, et tulenevalt põhiseaduse esindusdemokraatia põhimõttest laieneb vaba mandaadi põhimõte ka kohaliku omavalitsusüksuse volikogu liikmele, mistõttu ka temal on õigus langetada volikogus otsuseid oma südametunnistusest lähtudes.48

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 kohustab Riigikogu kehtestama oma liikmete palga suuruses, mis tagab mandaadi kasutamise vabaduse.49 Piisava palga eesmärgiks on võimaldada saadikul realiseerida oma mandaati vabalt ilma väliste mõjutusteta, mis seostuvad tema majandusliku kindlustatusega. Sellest lähtuvalt on Riigikohus sedastanud, et PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-st 75, mille kohaselt Riigikogu tohib muuta oma palka alles järgmise koosseisu jaoks, on võimalik kõrvale kalduda juhul, kui sätte järgimine seaks ohtu mandaadi kasutamise vabaduse.50

Vaba mandaadi alaprintsiipideks on immuniteet (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 76), indemniteet (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62, vt allpool III osa) ja ametite ühildamatuse põhimõte (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 63 lg 1).51

C. Vaba mandaadi piirid

Vaba mandaadi põhimõte ei ole piiramatu. Kuigi igal Riigikogu liikmel on põhimõtteliselt õigus osaleda kõigis Riigikogu tegevustes52, seavad sellele piirid muud põhiseaduslikud väärtused, mh vajadus tagada Riigikogu töökord.

Riigikohus on sedastanud, et „[k]una mandaadi vaba teostamine on demokraatia seisukohalt üks olulisemaid poliitilisi õigusi, tuleb Riigikogu liikmete ebavõrdne kohtlemine vaba mandaadi teostamisel allutada rangele põhiseaduslikkuse kontrollile“.53 Põhiseadusega kehtestatud printsiibina on vaba mandaadi piirang kooskõlas põhiseadusega, kui tal on legitiimne eesmärk ning ta on sobiv, vajalik ja mõõdukas.54

Vaba mandaati piirab Riigikogu töökorraldus, mille eesmärgiks on tagada Riigikogu töövõime ja kanda hoolt selle eest, et erinevad Riigikogu tööd puudutavad põhiseaduslikud printsiibid, sh Riigikogu liikme vaba mandaat, Riigikogu fraktsioonide võrdeline esindatus ja parlamendivähemuse kaitse oleksid omavahel tasakaalus.55 Vaba mandaadi teostamist piiravad ka Riigikogu istungitel Riigikogu liikmetele määratud piiratud kõneajad ja sõnavõttude korraldus (vrd mh RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) 10. ptk, jaod 1–3). EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) on kinnitanud, et parlamendiistungi korra tagamine ja teiste isikute (eeskätt parlamendi) õiguste kaitse võivad olla legitiimseks põhjuseks, et piirata rahvasaadikute poliitilist väljendusvabadust.56 Seadusandjal on lai hindamisruum otsustada, kuidas tagada parlamendi töövõime ja kord.57 Ükski piirang ei tohi aga olla poliitiliselt kallutatud ega omada üldist piiravat mõju opositsiooni sõnavabadusele.58 Poliitilise väljendusvabaduse piirangud, mille põhjuseks ei ole üleskutse vägivallale ega demokraatlike põhimõtete eitamine, ei teeni, vaid pigem ohustavad demokraatiat.59

Samuti seob saadikut üldjuhul tema poliitiline, tavapäraselt erakondlik kuuluvus.60 Poliitilised rühmitused annavad Riigikogu liikmetele võimaluse koondada mõttekaaslasi ja vahendeid.61 Tänapäevase ühiskonnakorralduse juures, milles parlamendi ülesandeks on otsustada seaduse tasemel suures ulatuses kompleksseid erialaseid küsimusi, on vajalik töömahu ja ekspertiisi jagamine, et võimaldada Riigikogu liikmel kasutada oma õigust osaleda kõikides seadusandlikes otsustes.62 Riigikogu liikmete omavaheline seisukohtade koordineerimine ja ühitamine teenib seega parlamendi otsustusvõimekust ja on kooskõlas parlamendiliikme legitiimse eesmärgiga saavutada oma poliitilised sihid.63 Siiski ei tohi PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 71 lg-st 2 tulenev õigus koonduda fraktsioonidesse sekkuda põhiseadusvastaselt Riigikogu liikme vaba mandaadi teostamisse ega kohelda Riigikogu liikmeid nende mandaadi teostamisel põhjendamatult ebavõrdselt.64 Selleks et tagada fraktsioonides stabiilne enamus oma poliitika elluviimiseks ning vältida tegutsemisvõimet halvavaid kõrvalekaldumisi, on fraktsioonidel võimalik kasutada fraktsioonidistsipliini. Fraktsioonidistsipliin kujutab endast saadiku otsuse mõjutamist õiguslikult mittesiduvate argumentide abil.65 Enamusarvamuse kohaselt vastandub lubatud fraktsioonidistsipliinile vaba mandaadi põhimõttega vastuolus olev fraktsioonisund.66 On küsitav, kuidas eristada lubatud fraktsioonidistsipliini sellest keelatud sunnist.67

Võimalikud meetmed distsipliini tagamiseks on muuhulgas fraktsiooni liikme tagasikutsumine Riigikogu komisjonist või ka tema määramine teatud Riigikogu komisjoni (vrd RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) §-id 26 lg-d 3, 4; 28 lg 1), saadiku erakonnasisene edutamine või, vastupidi, selle ärajäämine.68 Fraktsioonidistsipliini alla käivad ka proovihääletamised, mida viiakse läbi olulistele otsustele eelnevatel fraktsioonikoosolekutel.69 Kuna distsipliini ja sunni vahel puudub selge piir, võivad sellised meetmed – olenevalt konkreetse juhtumi asjaoludest – osutuda lubamatuks sunniks.70

Sunniks hinnatakse meedet juhul, kui fraktsiooni enamus seob saadiku otsustusvabaduse õiguslike tagajärgedega.71 Kui näiteks fraktsiooni suunaga vastuolus oleva konkreetse hääletamise tagajärjeks on rahaline karistus, on tegemist lubamatu sunniga.72 Samas võib Riigikogu liikme pidev ja põhimõtteline kõrvalekaldumine fraktsiooni poliitilisest suunast kaasa tuua olukorra, kus fraktsiooni edasiseks toimimiseks on kokkuvõttes õigustatud liikme komisjonist tagasikutsumine või isegi tema fraktsioonist väljaheitmine.73

Otsustamaks meetme põhiseaduspärasuse üle tuleb hinnata, kas fraktsiooni huvi kindlustada ühise poliitilise eesmärgi nimel oma liikmete lojaalsus kaalub konkreetse juhtumi puhul üles saadiku individuaalse õiguse teostada oma vaba mandaati.74

Samuti piiravad vaba mandaadi võrdset teostamist RKKTSist tulenevad õigused, mis on vaid fraktsiooni kuuluvatel Riigikogu liikmetel. Nendeks on näiteks fraktsioonide õigus määrata liikmeid alatistesse komisjonidesse (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 26 lg 3), õigus nõuda muudatusettepaneku hääletamist eelnõu teisel lugemisel (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 106 lg 2) ning peaministrikandidaadi ülesseadmise õigus Riigikogus (RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 132 lg 1). Selliste piirangute legitiimseks eesmärgiks on valimissüsteemi proportsionaalsus ning erakonnademokraatia tagamine.75 Riigikohtu sõnul „tuleneb põhiseaduse § 71 lõigetest 2 ja 3 ning §-st 62 ja § 12 lõike 1 esimesest lausest, et seadusandja on vaba kujundama fraktsioonide moodustamise aluseid ja tingimusi ning fraktsioonide õigusi määrani, millega ei sekkuta põhiseadusevastaselt Riigikogu liikme vaba mandaadi teostamisse ega kohelda Riigikogu liikmeid nende mandaadi teostamisel põhjendamatult ebavõrdselt“.76 Samas on kohus möönnud, et RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 41 lg 1, mis lubab fraktsioone moodustada vaid esimese viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit, võib olla põhiseadusvastane.77

III. Riigikogu liikme vastutamatus (indemniteet)

Parlamendiliikme vastutamatuse ehk indemniteedi (ld indemnitas – kahjutus) all mõistetakse rahvaesindaja vabastamist juriidilisest vastutusest oma poliitiliste avalduste ja hääletamise eest.78 Parlamendiliikme vastutamatus on parlamentaarse sõnavabaduse garant, mis kirjutati parlamentarismi sünniriigis Inglismaal juba 1689. aastal dokumenti „Bill of Rights“, kaitsmaks parlamenti monarhi katsete eest piirata parlamendiliikmete väljendusvabadust.79 Vabas demokraatlikus ühiskonnas kaitseb vastutamatuse põhimõte ka Riigikogu liikme õigust mõjutada oma sõna ja argumendiga poliitilise tahte kujundamist.80 Indemniteedi – nagu immuniteedigi (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 76) – eesmärgiks ei ole omistada üksikule saadikule erilisi privileege, vaid kaitsta parlamendi ja tema liikmete toimimist ja töökorda tervikuna.81

Eesti põhiseaduse kohaselt laieneb indemniteet saadiku Riigikogus või selle organites tehtud avaldustele ja hääletustele. Selle tulemusena on põhiseadusega kehtestatud indemniteedi ruumiline ulatus oma sõnastuse poolest piiratum näiteks Euroopa Parlamendi või ka mitmete teiste EL (Euroopa Liit) liikmesriikide omast.82

Põhiseaduse mõtte kohaselt ei laiene Riigikogu liikme vastutamatus mitte igasugusele poliitilisele tegevusele, mis hõlmaks ka meediaväljaannetes, erakonna üritustel ja mujal tehtud avaldusi83, vaid on piiratud funktsioonidega, mida ta täidab Riigikogu kui kollegiaalse organi liikmena.84 Tegevuse all, mis toimub „Riigikogus või selle organites“, tuleb mõista eeskätt tegevust, mis toimub Riigikogu täiskogus, juhatuses ja komisjonides (võrdle ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) §-e 69–72).85 Asjakohane on pidada vastavat tegevust sättega hõlmatuks ka siis, kui see toimub väljaspool Riigikogu, nt komisjoni väljasõiduistungil.86 Seda põhjusel, et regulatsiooni eesmärgiks on täpsustada indemniteedi poolt kaitstud tegevuse sisu, mitte piirata selle ruumilist ulatust. Kuigi fraktsioonide puhul ei ole tegemist Riigikogu enda organite, vaid Riigikogu liikmete poliitiliste ühendustega87, on Aaro Mõttus sedastanud, et lähtuvalt fraktsiooni tegevuse eesmärgist, milleks on osalemine Riigikogu otsustusprotsessis, peab vastutamatuse põhimõte laienema ka Riigikogu liikmete sellisele tegevusele fraktsioonides, mis on vahetult seotud Riigikogu tööga.88 Siinjuures peab Riigikogu liige siiski silmas pidama piire, mida seab vaba mandaadi teostamisele fraktsiooni korrapärast toimimist tagav distsipliin (vt ülalpool, punkt 18 jj).

EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) on kinnitanud indemniteedi igakülgset mõju parlamentaarses debatis89, samas asunud seisukohale, et parlamendiväliselt tehtud avaldustele laieneb indemniteedi põhimõte üksnes juhul, kui avaldusel on kindel sisuline seos asjassepuutuva saadiku tegevusega parlamendis.90

Kommenteeritava paragrahvi sõnastuse kohaselt laieneb Riigikogu liikme indemniteet hääletamisele ja poliitilistele avaldustele. Riigikogu teeb oma otsuseid hääletamise teel (vt ka PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 73). Seetõttu on Riigikogu liikme vabadus hääletada oma veendumuse kohaselt, ilma et ta peaks kartma sellele järgneda võivaid negatiivseid tagajärgi, üks vaba mandaadi olulisemaid väljundeid (samas seab vaba mandaadi põhimõttele piirangud fraktsioonidistsipliin, vt ülalpool, p 18 jj).91 Samuti peab vaba mandaadi põhimõttest tulenevalt tõlgendama avalduse mõistet laialt. Avaldus võib kujutada endast nii suuliselt tehtud ettekannet kui ka kirjalikult või muul moel väljendatud seisukohavõttu.92 Siiski laieneb PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 kohaselt indemniteet üksnes poliitilist laadi avaldustele. Vastavasõnaline piirang kirjutati Eesti põhiseadusesse juba 1920. aastal. Toonase PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 48 sõnastuse kohaselt „[...] ei kanna [Riigikogu liige] mingisugust vastutust peale kodukorras ettenähtu poliitiliste avalduste eest, mis ta on teinud Riigikogus ja tema kommisjonides“. Vastutamatuse ulatuse piirangut põhjendas Otto Strandmann Asutavas Kogus järgnevalt: „Nagu kõikidel teada, oli parlamendiliikmete kohta Vene riigivolikogus küsimus, kas võib parlamendi liiget vastutusele võtta laimamise eest, mis ta riigivolikogus on toime pannud. See küsimus oli ka meil põhjust andnud, mispärast meie siin kitsendusi tegime, et vastutusele poliitiliste kõnede eest võtta ei saa. Kuid, kui keegi riigivolikogukantslist omale lubab teist laimata, teotada, et sellele ka kohtulik vastutus peaks järgnema.“93 Sarnaselt on ka EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) kinnitanud, et indemniteedi eesmärgiks ei ole parlamendiliikme vabastamine vastutusest väljaütlemiste eest, mis ei ole seotud tema parlamendiliikme ülesannete täitmisega.94 Seega tuleb Riigikogu liikme vastutamatuse piiriks seada avalduse seotus poliitilise aruteluga Riigikogus ja selle organites. Samas võib katse eristada poliitilisi küsimusi n-ö mittepoliitilistest luua olukorra, kus arutelu parlamendis ei ole täiesti vaba, kuna Riigikogu liige peab arvestama sellega, et tema avaldust võidakse hiljem kvalifitseerida indemniteediga mittekaetuks.95 Seetõttu tuleb Aaro Mõttuse arvamusel poliitilise avalduse mõistet tõlgendada selliselt, et indemniteediga oleksid kaetud kõik arutatava küsimusega seotud avaldused.96 Kui Riigikogu liikme avaldus ületab karistatavuse piiri, on teda võimalik oma väljaütlemise eest kriminaalvastutusele võtta õiguskantsleri ettepanekul ning Riigikogu enamuse nõusolekuga (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 76).

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 kohaselt ei kanna parlamendiliige õiguslikku vastutust indemniteedi ulatuses kaitstud avalduste ja tegude eest. Normi sõnastusest tulenevalt hõlmab õiguslik vastutamatus keeldu algatada parlamendiliikme vastu kriminaal-, väärteo-, halduskohtu- või tsiviilkohtumenetlus.97 Aga ka Riigikogu liikmele kohalduv distsiplinaarmenetlus kujutab endast käitumiskohustust, mille rikkumise tagajärjed on Eestis seaduse tasandil reguleeritud. Et tagada parlamendiliikme igakülgne indemniteet, peab vastutamatuse põhimõte seetõttu laienema ka viimati nimetatud menetlustele.98 Eelöeldust lähtuvalt on Riigikogu istungi juhatajal RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus) § 72 lg-te 1 ja 11 ulatuses õigus piirata Riigikogu liikme ettenähtust kauem kestvat, küsimusest kõrvale kalduvat ja ebakohaseid väljendeid sisaldavat avaldust, kui piiramise eesmärgiks on tagada Riigikogu töökord. Selline piirang ei tohi aga kujutada endast karistust Riigikogu liikme öeldu eest, kuna selline meede oleks vastuolus indemniteedi põhimõttega.

Erinevalt immuniteedist (vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 76 ls 2) ei saa Riigikogu liikmelt ära võtta tema indemniteeti. Riigikogu liikmel ei oleks võimalik teostada oma vaba mandaati, kui ta peaks kartma, et poliitiliste seisukohtade väljendamise eest saab teda ühel hetkel vastutusele võtta.99 Seetõttu ei kaasne erinevalt immuniteedist (PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 76) saadiku mandaadi lõpuga indemniteedi kaitse lõpp, vaid selle ulatus on ajaliselt piiramatu.100


1 RT (Riigi Teataja) I, 09.07.1919, 44.
2 Asutava Kogu ajutise põhiseaduse komisjoni protokollide ärakirjad. 18.05.1919. – RA, ERA.15.2.361, l 53.
3 Protokoll nr 14 Asutava Kogu koosoleku üle. 21.05.1919 – RA, ERA.15.2.15, l 43.
4 Protokoll nr 15 Asutava Kogu koosoleku üle. 22.05.1919 – RA, ERA.15.2.16, l 5.
5 Protokoll nr 22 Asutava Kogu koosoleku üle. 02.06.1919 – RA, ERA.15.2.23, l 64.
6 Protokoll nr 23 Asutava Kogu koosoleku üle. 06.06.1919 – RA, ERA.15.2.24, l 21.
7 Protokoll nr 25 Asutava Kogu koosoleku üle. 04.06.1919 – RA, ERA.15.2.26, l 33.
8 Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni protokollid nr 21–52. 24.07.1919–21.12.1919 – RA, ERA.15.2.373, l 190.
9 Samas, lk 236.
10 Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni protokollid nr 53–71. 22.01.1920–26.03.1920. – RA, ERA.15.2.374, l 128.
11 Samas.
12 Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni protokollid nr 72–84. 13.04.1920–11.05.1920 – RA, ERA.15.2.375, l 64.
13 Samas.
14 Protokoll nr 138 Asutava Kogu koosoleku üle. 08.06.1920. – RA, ERA.15.2.137, l 67.
15 Samas.
16 Samas.
17 Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni protokollid nr 72–84. 13.04.1920–11.05.1920 – RA, ERA.15.2.375, l 63.
18 Samas.
19 Samas.
20 Protokoll nr 133 Asutava Kogu koosoleku üle. 27.05.1920. – RA, ERA.15.2.132, l 24.
21 Samas.
22 Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi konstitutsioon, vastu võetud Eesti NSV Ülemnõukogus 13. aprillil 1978. aastal, § 96 lg 2. Tallinn 1979.
23 V. Peep (toim.). Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn: Juura 1997, lk 944.
24 Samas, lk 184.
25 Samas, lk 191.
26 Samas.
27 J. Jäätma jt. – PSKV4 (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 komm. 4.
28 Samas.
29 J. Jäätma jt. – PSKV4 (Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, täiendatud väljaanne 2017), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 komm. 5.
30 Venice Commission. Report on the Imperative Mandate and Similar Practices. Strasbourg 2009, lk 2; vt ka H. H. Klein. – Maunz/Dürig. Grundgesetz-Kommentar. München 2020, Art 38 p 32 jj; kriitiliselt: U. F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“: Elemente einer Interpretations- und Problemgeschichte. – Der Staat 2000/39, lk 23, 28 jj.
31 E. Burke. Miscellaneous Writings (Select Works, kd 4). Carmel, IN: Liberty Fund 1999, lk 11 jj.
32 Venice Commission. Report on the Imperative Mandate and Similar Practices, lk 4.
33 E. Liivik. Otsedemokraatia Eestis: õigussotsioloogilisi aspekte. Tartu Ülikooli Kirjastus 2017, lk 74.
34 Venice Commission. Report on the Imperative Mandate and Similar Practices, lk 3–4.
35 Sarnaselt ka J. Jäätma jt. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 komm. 6.
36 U. F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“: Elemente einer Interpretations- und Problemgeschichte, lk 23.
37 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 15.
38 M. Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid. – Juridica 1999/10, lk 472–479.
39 T. Annus. 2 (kasutatakse viitamisel Taavi Annuse teosele "Riigiõigus", ilmus 2006), lk 130; M. Ernits. Põhiseaduse Riigikogu peatüki probleemid, lk 472–479. Vt ka U. F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“: Elemente einer Interpretations- und Problemgeschichte, lk 23, 34 jj.
40 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 15.
41 Samas.
42 Vrd BVerfGE 04.07.2007, 2 BvE 1-4/06, p 211 jj (BVerfGE 118, 277 (326)).
43 M. Ernits. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik. Tartu Ülikooli Kirjastus 2011, lk 309.
44 Vt samas; vrd ka H. H. Klein. – J. Isensee, P. Kirchhof (koost.). Handbuch des Staatsrechts. 3. kd. Heidelberg: C. F. Müller 2005, § 51 p 32 viitega otsusele BVerfGE 08.06.1982, 2 BvE 2/82, p 23 (BVerfGE 60, 374 (380)).
45 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 16.
46 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 27.02.2001, Jerusalem vs. Austria, p 36; EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 23.04.1992, Castells vs. Hispaania, p 42.
47 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 16.07.2009, Féret vs. Belgia, p 75.
48 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 66.
49 RKÜKo (Riigikohtu üldkogu otsus) 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 29.
50 Samas.
51 M. Ernits. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik, lk 309.
52 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 16.
53 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 21.
54 Samas.
55 Vt ka A. Mõttus. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), sissejuhatus. P 1.3.
56 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 16.09.2014, Karácsony jt vs. Ungari, p 53; EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 08.11.2016, Szanyi vs. Ungari, p 28.
57 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 14; EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 16.09.2014, Karácsony jt vs. Ungari, p 64; EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 08.11.2016, Szanyi vs. Ungari, p 33.
58 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 16.09.2014, Karácsony jt vs. Ungari, p 80, 84, 87 jj.
59 Samas, p 62.
60 S. Marschall. Parlamentarism. Sissejuhatus. Tallinn: Riigikogu Kantselei 2012, lk 110.
61 Samas, lk 112.
62 H. H. Klein. – Maunz/Dürig. Grundgesetz-Kommentar, Art 38 p 214; kriitiliselt: U. F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“: Elemente einer Interpretations- und Problemgeschichte, lk 41.
63 S. Marschall. Parlamentarism, lk 110 jj; A.-L. Hollo. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin. – Juristische Schulung 2020/10, lk 928, 929.
64 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 14.
65 T. du Mesnil, M. W. Müller. Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten. – Juristische Schulung 2016/6, lk 504, 509.
66 K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), § 42 p 8, vt ka § 98 p 7; kriitiliselt: U. F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“, lk 23.
67 Samas; A.-L. Hollo. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin, lk 928, 929.
68 S. Marschall. Parlamentarism, lk 111.
69 U. F. H. Rühl. Das „Freie Mandat“: Elemente einer Interpretations- und Problemgeschichte, lk 40.
70 K. Varend. – RKKTS (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus), § 42 p 8; A.-L. Hollo. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin, lk 928, 930.
71 H. H. Klein. – Maunz/Dürig. Grundgesetz-Kommentar, Art 38 p 215 jj; A.-L. Hollo. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin, lk 928, 930.
72 A.-L. Hollo. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin, lk 928, 930; T. du Mesnil, M. W. Müller. Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten, lk 504, 505.
73 Vt ka H. H. Klein. – Maunz/Dürig. Grundgesetz-Kommentar, Art 38 p 252.
74 A.-L. Hollo. Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin, lk 928, 930; T. du Mesnil, M. W. Müller. Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten, lk 504, 506.
75 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 24, 42.
76 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 14.
77 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 33.
78 Inglise keeles mõistetakse indemniteeti üldiselt parlamentaarse immuniteedi ühe tahuna ja kasutatakse selle tähistamiseks sõna „non-accountability“ ehk vastutamatus. Vt lähemalt S. Hardt. Parliamentary Immunity in a European Context. In-depth analysis for the JURI Committee. 2015, lk 7, 21.
79 A. Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus. – Juridica 2004/9, lk 599; Kohtujurist M. Poiares Maduro ettepanek 26.06.2008 liidetud kohtuasjades C-200/07 ja C-201/07, Alfonso Luigi Marra, p 33.
80 M. Ernits. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik, lk 309; Kohtujurist M. Poiares Maduro ettepanek 26.06.2008 liidetud kohtuasjades C-200/07 ja C-201/07, Alfonso Luigi Marra, p 11.
81 S. Hardt. Parliamentary Immunity in a European Context, lk 7; V. Torre de Silva. Enlarging the Immunities of European Parliament’s Members. The Junqueras Judgment. – German Law Journal 2021/22, lk 85, 93.
82 Vt lähemalt ka A. Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus, lk 604.
83 Samas.
84 J. Jäätma jt. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 komm. 13.
85 A. Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus, lk 603 jj.
86 Samas, lk 604.
87 RKPJKo (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus) 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25.
88 A. Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus, lk 604.
89 Vt nt EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 17.12.2002, A. vs. Ühendkuningriik, p 85 jj.
90 S. Hardt. Parliamentary Immunity in a European Context, lk 12; EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 20.04.2006, Patrono, Cascini ja Stefanelli vs. Itaalia, p 62; EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 30.01.2003, Cordova vs. Itaalia (No. 2), p 62 jj.
91 A. Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus, lk 605.
92 Vt ka samas, lk 601 jj.
93 Protokoll nr 138 Asutava Kogu koosoleku üle. 08.06.1920. – RA, ERA.15.2.137, l 67.
94 EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 30.01.2003, Cordova vs. Itaalia (No. 2), p 62 jj viitega otsusele EIK (Euroopa Inimõiguste Kohus) 17.12.2002, A. vs. Ühendkuningriik, p 84 jj.
95 A. Mõttus. Parlamendiliikme vastutamatus, lk 603.
96 Samas.
97 Samas, lk 601.
98 Vrd samas.
99 J. Jäätma jt. – PSKV5 (Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020), PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 62 komm. 16; vt ka S. Hardt. Parliamentary Immunity in a European Context, lk 9.
100 Vt PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) § 76 kommentaare.

Üles