§ 120. [Välissuhtlemise kord]

Eesti Vabariigi suhtlemise korra teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega sätestab seadus.

Valminud:
Avaldatud: 07.11.2022

VAK (Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord. 4. juuni 1919.) 1919: § 11. Kuni jäädavas põhiseaduses ettenähtud seadusandline asutus oma tegevust ei ole alganud, teostab Asutav Kogu riigi seadusandlist ja juhtivat võimu; tema

e) arutab ja kinnitab võõraste riikidega tehtavad lepingud ja liidud; volitab sõda kuulutama ja rahu tegema; kuulutab välja sõjaseisukorra;

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1920: § 34. Rahvahääletamisele ei kuulu ega või rahvaalgatamise teel otsustamisele tulla eelarve ja laenude tegemine, maksuseadused, sõjakuulutamine ja rahutegemine, kaitseseisukorra väljakuulutamine ja lõpetamine, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamine, samuti ka lepingud võõraste riikidega.

§ 60. Vabariigi Valitsus juhib riigi sise- ja välispoliitikat, hoolitseb riigi välise puutumatuse, sisemise julgeoleku ja seaduste täitmise eest. Tema

4) kuulutab sõja ja teeb rahu Riigikogu vastava otsuse põhjal;

PSMS (Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus) 1933: § 60. Riigivanem juhib riigi sise- ja välispoliitikat, hoolitseb riigi välise puutumatuse, sisemise julgeoleku ja seaduste täitmise eest.

Riigivanem peale muude põhiseaduses ettenähtud ülesannete:

6) kuulutab sõja ja teeb rahu Riigikogu vastava otsuse põhjal,

PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) 1937: § 132. Vabariigi President kuulutab oma otsusega välja mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni.

Vabariigi President kuulutab sõja Riigikogu üldkoosoleku vastava otsuse alusel.

Riigikogu üldkoosoleku otsust ootamata Vabariigi President otsustab sõjategevuse alustamise Vabariigile kallatungi korral või vastastikuseks kaitseks sõlmitud liidulepingu täitmisest tingitud juhtudel.

Vabariigi President sõlmib rahulepingud, mis enne ratifitseerimist esitatakse Riigikogule kinnitamiseks.

Statistika
{"2022":{"12":{"allalaadimine":{"no":1},"visits":{"no":17}}},"2023":{"01":{"visits":{"no":5}}}}

I. Sissejuhatus

§ 120 aitab mõtestada Eesti positsiooni rahvusvahelises süsteemis ning kehtestab, et rahvusvahelise suhtlemise (ehk välissuhtlemise) detailid tuleb sätestada seadusega. § 120 käsitleb välissuhtlemist üldiselt, täpsustades, et suhtlemine toimub nii teiste riikide kui ka rahvusvaheliste organisatsioonidega. Spetsiifilised aspektid, nagu välislepingute sõlmimine ja nende positsioon Eesti õiguskorras, on reguleeritud teistes paragrahvides (§ 121 ja § 123).

Kuigi 1992. a PSis on sõjaseisukorra väljakuulutamine reguleeritud riigikaitse peatükis, on sõja kuulutamine ja rahu tegemine traditsiooniliselt olnud osa rahvusvahelisest suhtlusest. Kuni 20. sajandini oli sõda rahvusvahelise suhtlemise loomulik osa, alles 1928. aasta Briand-Kelloggi pakt keelustas relvastatud jõu kasutamise. Seetõttu on selle paragrahvi ajalooliste tekstidena välja toodud ka varasemate PSide sätted, mis puudutavad sõja kuulutamist ja rahu tegemist. Rahvusvaheliste lepingutega seonduvad sätted on välja toodud § 121 kommentaaris, et vältida dubleerimist, kuigi välislepingute sõlmimine on oluline osa välissuhtlusest. § 120 sõnastus baseerub Jüri Raidla töögrupi poolt Põhiseaduse Assambleele esitatud eelnõul. Tehtud on kaks väikest keelelist muudatust.1

II. Välissuhtlemine

§ 120 peegeldab Eesti positsiooni rahvusvahelise kogukonna liikmena. PS (Eesti Vabariigi põhiseadus) kinnitab, et Eesti Vabariik saab luua suhteid teiste riikide ja organisatsioonidega, otsida koostööpartnereid, liituda organisatsioonidega ja tegutseda rahvusvahelisel tasandil võrdse partnerina. Muidugi oleks Eesti Vabariigil need võimed rahvusvahelis-õiguslikult ka siis, kui § 120 ei oleks sellisel kujul PSis kirjas. Nimetatud pädevused on kõikidel riikidel tulenevalt riigiks olemise faktist. Rahvusvaheline õigus defineerib riiki nelja kriteeriumi alusel: elanikkond, territoorium, valitsus ja võime astuda suhetesse teiste riikidega. Need kriteeriumid on kirjas 1933. a Montevideo riikide õiguste ja kohustuste konventsioonis, mis kajastab selles küsimuses ka rahvusvahelist tavaõigust. Kuigi rahvusvahelise suhtlemise kriteerium oli relevantsem kolonialismi perioodil, on see siiski jätkuvalt kasutuses ja kasulik nt föderaalriikide puhul (kuna see aitab selgitada, miks nt Saksamaa on rahvusvahelise õiguse mõttes riik, aga liidumaad mitte).2

Riikide välissuhtlemine või rahvusvaheline suhtlemine on ajas muutunud aina intensiivsemaks ja laiapõhjalisemaks ning see hõlmab üha rohkemaid tegevusi: nt lepingute sõlmimine, koalitsioonide loomine erinevate eesmärkide saavutamiseks, majandussuhted, diplomaatia, humanitaarabi, vaidluste rahumeelne lahendamine, sanktsioonid ja sõjalised suhted.

Eesti on ühinenud mitmete rahvusvaheliste organisatsioonidega (ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon), Euroopa Liit, NATO (Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon), OECD (Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsioon), Euroopa Nõukogu, WTO (Maailma Kaubandusorganisatsioon) jt), mille tegevusvaldkonnad hõlmavad praktiliselt kõiki eluvaldkondi. Võib küsida, kas peaks olema põhiseaduslikud piirangud organisatsioonidega ühinemiseks (nt sätestada, milliseid riigi pädevusi ei tohi rahvusvahelistele organisatsioonidele delegeerida), kuna kõik organisatsioonid toovad endaga kaasa laialdasi kohustusi (nii rahalisi kui sisulisi). Mingil hetkel võib erinevate kohustuste haldamine muutuda riigisüsteemile liigselt koormavaks. Samas, vastuväitena võib öelda, et organisatsioonidega on liitutud teatud eesmärkide saavutamiseks ja rahvusvahelisel tasandil on erinevate eesmärkide saavutamine tihti kõige lihtsam ja efektiivsem rahvusvaheliste organisatsioonide kaudu. Ka teiste riikide PSides ei ole reeglina sätestatud piiranguid rahvusvaheliste organisatsioonidega liitumiseks.

Riikide tihe rahvusvaheline suhtlus on viinud olukorrani, kus riikide suveräänsuse doktriini sisu on muutunud. Üha enam on teatud riikide suveräänsed õigused delegeeritud rahvusvahelistele institutsioonidele. Samas ei peeta seda suveräänsuse loovutamiseks, vaid pigem suveräänsuse rakendamiseks teisel viisil või teises raamistikus (oli see ju suveräänne otsus delegeerida osa riigi pädevust teatud organisatsioonidele). Rahvusvaheline Alaline Kohus märkis juba 1923. aastal Wimbledoni kaasuses, et rahvusvaheliste lepingute sõlmimine ning sellega rahvusvaheliste kohustuste võtmine ei ole suveräänsuse piirang, vaid selle väljendus.3 Märkimisväärselt on kasvanud riikide vastastikune sõltuvus; seonduvalt on ka rahvusvahelise suhtluse riigisisene mõju aina tugevam. Rahvusvahelised organisatsioonid, kuhu Eesti kuulub, reguleerivad peaaegu kõiki eluvaldkondi ja seega mõjutavad nende organisatsioonide otsused meie kõigi igapäevaelu.

III. Välissuhtluses osalejad ehk rahvusvahelise õiguse subjektid

Kuigi § 120 mainib välissuhtluses osalejatena vaid riike ja rahvusvahelisi organisatsioone, ei ole mõistlik seda sätet kitsalt tõlgendada. Pigem tasuks olla seisukohal, et mõeldud on kõiki rahvusvahelise õiguse subjekte. Kuigi rahvusvaheline õigus ei defineeri oma „subjekti“, on üldlevinud rahvusvahelise õiguse subjektide nimekiri järgmine:

  • riigid;
  • rahvusvahelised organisatsioonid;
  • vabadusliikumine, kellel on de facto kontroll mingi territooriumi üle4;
  • rahvusvaheliselt hallatud territooriumid enne iseseisvust (nt ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) missioon Kosovos, mis loodi julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 [1999])5;
  • põlisrahvad (vt nt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni [ILO (Rahvusvaheline Tööorganisatsioon)] 27. juunil 1989. aastal vastu võetud konventsioon nr 169 põlisrahvaste ja hõimurahvaste kohta; 2007. aasta põlisrahvaste õiguste ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) deklaratsioon)6;
  • üksikisikud.7

On pakutud välja, et ka rahvusvahelised mittetulundusorganisatsioonid ja äriühingud võiks olla rahvusvahelise õiguse subjektid, aga seda ei ole (vähemalt veel) õigusteoorias ega praktikas aktsepteeritud. Mõned õigusteadlased küll tunnistavad, et äriühingutel on teatav õigussubjektsus kahepoolsete investeerimislepingute kontekstis ning mittetulundusorganisatsioonidel inimõiguste konventsioonide raamistikus.8 Üldreeglina kvalifitseerub rahvusvahelise õiguse subjektiks „üksus“, kelle käitumist rahvusvaheline õiguskord vahetult reguleerib ehk siis kes on rahvusvaheliste õiguste ja kohustuste kandja.9 Nende õiguste ja kohustuste ulatus aga varieerub erinevatel subjektidel väga olulisel määral.

On oluline meeles pidada, et täielik rahvusvaheline õigusvõime on vaid riikidel; rahvusvahelistel organisatsioonidel on õigusvõime selles ulatuses, kui nende põhikiri seda võimaldab, ning teiste rahvusvahelise õiguse subjektide õigusvõime on piiratum. Sageli sõltuvad teiste subjektide õigused ja kohustused poliitilisest vajadusest: vabastusliikumine või põlisrahva esindus võivad sõlmida püsiva asumisõiguse saamiseks vajalikke lepinguid või osaleda oma poliitilisele seisundile ja positsioonile vastavates meetmetes.10

Rahvusvahelised organisatsioonid mängivad rahvusvahelises suhtluses aina suuremat rolli ja tihti on neil paremad võimalused rahvusvaheliste suhete mõjutamiseks kui väiksematel riikidel. Rahvusvahelised organisatsioonid on rahvusvahelise õiguse vaatevinklist valitsustevahelised organisatsioonid, mille riigid on asutanud teatud ülesande (või ülesannete) täitmiseks, millega riigid ise ei saa või ei soovi tegeleda.11 Rahvusvaheliste organisatsioonide staatus rahvusvahelise õiguse subjektidena kinnitati Rahvusvahelise Kohtu kaasuses Reparation for Injuries (kohus leidis, et ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) on rahvusvaheline juriidiline isik, mitte vaid riikide kogum).12

On väga keeruline välja tuua kõiki rahvusvahelisi organisatsioone iseloomustavaid tunnuseid, kuna erinevused organisatsioonide vahel on väga suured. Vähesed ühised jooned, mis iseloomustavad enamikku rahvusvahelisi organisatsioone, on järgmised: nad on rahvusvahelise lepingu alusel riikide loodud ja neil on „iseseisev tahe“ (volonté distincte), mida nad enamasti väljendavad oma organite kaudu. Rahvusvahelisi organisatsioone saab liigitada nende liikmelisuse (globaalne, regionaalne või „valiv“ – liikmelisus baseerub mõnel muul kriteeriumil peale geograafia) ja eesmärgi (üldine või spetsialiseerunud) järgi. Rahvusvaheliste organisatsioonidega suhtluse puhul on äärmiselt oluline olla teadlik nende põhikirjast, kuna selles on sätestatud organisatsiooni pädevuse piirid ja funktsioneerimise reeglistik.

Üksikisikutel on rahvusvahelise õiguse alusel väga piiratud õigused ja kohustused. Neid leidub järgmistes valdkondades: diplomaatiline õigus, inimõigused, humanitaarõigus, rahvusvaheline kriminaalõigus. Üldlevinud arvamuse kohaselt peab üksikisikul rahvusvahelise õiguse subjektiks kvalifitseerumiseks olema võimalus oma õigusi rahvusvahelisel tasandil kaitsta ning eksisteerima ka võimalus panna üksikisikut vastutama rahvusvahelise õiguse rikkumise eest. Rahvusvahelised lepingud inimõiguste valdkonnas sätestavad nii üksikisikute õigusi kui ka pakuvad nende kaitseks konkreetseid vahendeid (nt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsioon ja Euroopa Inimõiguste Kohtusse pöördumise võimalus). Rahvusvaheline kriminaalõigus hõlmab üksikisikute kohustusi (nt sõjakuritegude ja inimsusvastaste kuritegude sooritamise keeld) ning võimaldab üksikisikuid ka vastutusele võtta (nt Rahvusvahelises Kriminaalkohtus). Seega on täidetud õigussubjektsuse tingimused. Samas ei tohiks seda üle tähtsustada, kuna üksikisikutel on rahvusvahelises suhtluses väga piiratud roll ning ilmselgelt ei ole nad võimelised lepinguid sõlmima ega täitma rahvusvahelisi kohustusi võrdselt teiste subjektidega.13

IV. Välissuhtluse riigisisene korraldus

§ 120 kohaselt sätestatakse välissuhtlemise kord seadusega. Seega peab valdkonda reguleerima seadusandlik võim, mitte täitevvõim. Välissuhtlemisel on mitmeid aspekte ja alaliike, seetõttu on rahvusvahelise suhtlusega seonduvaid seadusi vastu võetud mitu: välissuhtlemisseadus (VäSS (Välissuhtlemisseadus)), mis käsitleb Eesti Vabariigi välissuhtlemise üldist korda ning välislepingutega seonduvate toimingute riigisisest menetlust, välisteenistuse seadus (VäTS (Välisteenistuse seadus)), mis reguleerib diplomaatide riigiteenistust ja haldusteenistujate töötamist välisesinduses ning nende õigusi ja kohustusi, ning konsulaarseadus (KonS (Konsulaarseadus)), mis käsitleb Eesti riigi ja isikute huvide ja õiguste kaitset välisriigis ning konsulaarabi ja konsulaarteenuse osutamist. Oluline on ka rahvusvahelisel tsiviilmissioonil osalemise seadus (RTsMS (Rahvusvahelisel tsiviilmissioonil osalemise seadus)), mis reguleerib Eesti osalemist rahvusvaheliste konfliktide ennetamises ja ohjamises ning konfliktijärgses rahu tagamises ning sätestab missioonile lähetatava eksperdi õigused, kohustused ja sotsiaalsed tagatised. Välissuhtlemise osa on ka rahvusvaheliste organisatsioonide (nt ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) ja ELi) kehtestatud rahvusvaheliste sanktsioonide režiimide rakendamine välispoliitiliste eesmärkide saavutamiseks, mida käsitleb rahvusvahelise sanktsiooni seadus (RSanS (Rahvusvahelise sanktsiooni seadus)).

Nagu VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 2 sätestab, juhindub Eesti Vabariik välissuhtlemisel VäSSist ja teistest Eesti Vabariigi õigusaktidest, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest ning rahvusvahelisest tavast ja praktikast ning Eesti Vabariigi rahvusvahelistest kohustustest. VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 1 lg 2 kohaselt ei reguleeri VäSS (Välissuhtlemisseadus) Eesti Vabariigi suhtlemist ELiga (v.a seaduses sätestatud erandjuhud), kuna EL (Euroopa Liit) iga suhtlemist ei käsitata enam kui välissuhtlemist ning see regulatsioon peab tulenema teistest õigusaktidest (näiteks ministeeriumide pädevus Vabariigi Valitsuse seadusest ja selle alusel antud õigusaktidest).14

Eesti Vabariigi välissuhtlemisasutused on Riigikogu, Vabariigi President, Vabariigi Valitsus, välisministeerium, teised riigiasutused ja omavalitsusüksused vastavalt oma pädevusele (neist esimesele kolmele on välissuhtlemise pädevus antud PSiga). VäSSi seletuskiri täpsustab, et välissuhtlemise teostamise õigus on ka õiguskantsleril, riigikontrollil, kohtutel, kaitsejõududel, kaitsejõudude peastaabil, Kaitseliidu peastaabil ning omavalitsusüksustel (kohaliku omavalitsuse üksustel, omavalitsusüksuste organitel (st valitsus ja volikogu) ja omavalitsusüksuste ametiasutustel).15 Vabariigi Valitsuse seaduse § 46 lg 41 kohaselt kuuluvad välisministeeriumi struktuuri ka Eesti Vabariigi diplomaatilised esindused, konsulaarasutused ja eriülesannetega missioonid, kes teostavad välissuhtlemist asukohariigis või rahvusvahelises organisatsioonis. Välisministeeriumil on koordineeriv roll seoses rahvusvahelise suhtlusega, seega VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 4 lg 2 kohaselt peavad teised asutused teavitama välisministeeriumi oma välissuhtlemisalasest tegevusest. VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 6 kohaselt on Riigikogu põhilised välissuhtlemisega seonduvad pädevused välissuhtlemisalane seadusandlus, välislepingutega seonduvate toimingute läbiviimine, välispoliitikaalaste avalduste ja pöördumistega esinemine või ühinemine, teiste riikide parlamentidega suhtlemine ning välispoliitika ja selle elluviimise arutamine. Presidendi peamised ülesanded on Eesti Vabariigi esindamine välissuhtluses ning diplomaatide nimetamise ja tagasikutsumisega seonduvad toimingud (VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 7 lg 1–4). Valitsuse ulatuslik välissuhtlemispädevus on sätestatud §-s 8. Valitsus korraldab välissuhtlemist ning viib ellu välispoliitikat. Rahvusvahelisest aspektist on olulised pädevused ka teiste riikide ja valitsuste tunnustamine, diplomaatiliste suhete sõlmimine, diplomaatiliste esinduste asutamine ning välissuhtlemisalaste avalduste, deklaratsioonide ja pöördumistega esinemine või nendega ühinemine.

V. Välissuhtluse korraldus rahvusvahelisel tasandil

VäSS (Välissuhtlemisseadus) § 2 mainib rahvusvahelise tasandi õigusallikatena rahvusvahelise õiguse „üldtunnustatud põhimõtteid“ ja „rahvusvahelist tava ja praktikat“ (§ 2 lg 2) ning „Eesti Vabariigi rahvusvahelisi kohustusi“ (§ 2 lg 3). VäSSi seletuskiri täpsustab, et „[ü]ldtunnustatud põhimõtete all on mõeldud rahvusvahelise õiguse printsiipe ning rahvusvahelise tava ja praktika all rahvusvahelist tavaõigust Rahvusvahelise Kohtu statuudi artikli 38 mõttes“ ning välislepingutele viitab väljend „Eesti Vabariigi rahvusvahelised kohustused“.16 Rahvusvahelise õiguse perspektiivist on kõik rahvusvahelise õiguse erinevatest allikatest (tavaõigus, üldtunnustatud põhimõtted, rahvusvahelised lepingud) tulenevad reeglid „Eesti Vabariigi rahvusvahelised kohustused“, seega oleks õigusselguse huvides parem sõnaselgelt viidata VäSSis rahvusvahelistele lepingutele.

Eesti välissuhtlust mõjutavad kõik rahvusvahelised lepingud, millega Eesti on ühinenud. Olulisemad riikidevahelise suhtlemise formaalseid aspekte käsitlevad lepingud on rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon (1969)17, diplomaatiliste suhete Viini konventsioon (1961)18 ning konsulaarsuhete Viini konventsioon (1963).19 Eri valdkondade lepinguid on Eesti sõlminud sadu, seega ei ole võimalik anda neist detailset ülevaadet.

ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) põhikirjal on rahvusvahelises suhtluses tähtis roll, kuna see paneb paika põhilised riikidevaheliste sõbralike suhete ja koostöö reeglid.20 Põhikirja art 2 rõhutab, et rahvusvahelised tülid tuleb lahendada rahulike vahenditega, ei tohi ohustada rahvusvahelist rahu ega julgeolekut ning tuleb hoiduda jõuga ähvardamisest ja jõu tarvitamisest. ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) põhikirja teeb ainulaadseks art 103, mis teeb põhikirja ülimuslikuks teiste rahvusvaheliste lepingute suhtes: „Kui organisatsiooni liikmete kohustused käesoleva põhikirja järgi on vastuolus kohustustega, mis neil on mingi teise rahvusvahelise kokkuleppe järgi, on eelisjõud kohustustel käesoleva põhikirja järgi.“ Eriliseks teevad ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) ka tema eesmärgid, milleks on lühidalt rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamine, rahvusvaheliste sõbralike suhete ja koostöö arendamine. ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) põhikirjast tulenevad riikide omavahelise suhtluse põhimõtted on täpsustatud 1970. aasta ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) peaassamblee resolutsioonis 2625 (XXV).21 See ei ole küll õiguslikult siduv, aga aitab tõlgendada ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) põhikirjas sätestatut. Seal mainitud rahvusvahelise suhtlemise põhimõtted, nagu riikide suveräänne võrdõiguslikkus, territoriaalne puutumatus ja poliitiline sõltumatus, tülide rahumeelne lahendamine ning jõu kasutamise keeld, on ka osa tavaõigusest.

Rahvusvahelises suhtluses on oluline teada ka, mis juhtub siis, kui riigid ei järgi oma rahvusvahelisi kohustusi. Õiguslikud reeglid selle kohta on kirjas rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioonis (välislepingute mittetäitmise aspektid) ning Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni riigivastutuse artiklites (käsitlevad rahvusvaheliste kohustuste mittetäitmist laiemalt). Komisjon võttis riigivastutuse artiklite teksti vastu 2001. aastal ning see lisati ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) Peaassamblee resolutsioonile 56/83.22 Riigid ei ole neid artikleid küll rahvusvaheliseks lepinguks vormistanud, aga suur osa artiklitest peegeldab rahvusvahelist tavaõigust või on kujunemas tavaõiguseks. Rahvusvaheline Kohus on kümnetes lahendites viidanud nendele artiklitele.23 Riigivastutuse artiklid käsitlevad teemasid nagu rahvusvahelise õigusvastase teo elemendid, käitumise omistamine, õigusvastasust välistavad asjaolud, riigi rahvusvahelise vastutuse sisu ning kahju hüvitamine.24

VI. Euroopa Liidu roll välissuhtluses

ELi välissuhtlus on kompleksne süsteem, kus vastavalt valdkonnale jagavad pädevusi ELi institutsioonid ja liikmesriigid.25 Aluslepingute muudatuste ja sätete paindliku tõlgendamise kaudu on EL (Euroopa Liit) organisatsioonina saanud aja jooksul aina enam välissuhtluse pädevusi. Eesti peab rahvusvahelises suhtluses arvestama nende pädevustega, et vältida ELi õiguse rikkumist või poliitilisi pingeid. Kuna EL (Euroopa Liit) on rahvusvahelise õiguse subjekt, võib EL (Euroopa Liit) pidada läbirääkimisi rahvusvaheliste lepingute üle ja neid enda nimel sõlmida (kui liidul on selles valdkonnas pädevus). Lepingute sõlmimine on üks välissuhtluse elluviimise tõhusamaid vahendeid. Seega on oluline mõista, kuidas see ELi puhul toimib ja millised piirangud liikmesriikidele sellest tulenevad.26 ELi rahvusvahelised lepingud kolmandate riikidega on ELi teiseste õigusaktide (nagu direktiivid ja määrused) suhtes ülimuslikud ja seetõttu peavad nimetatud aktid olema rahvusvaheliste lepingutega kooskõlas.

ELil on ainuõigus sõlmida lepinguid valdkondades, milles liidul on ainupädevus. ELi viis ainupädevuse valdkonda on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 3: tolliliit, siseturu konkurentsieeskirjad, euroala rahapoliitika, ühise kalanduspoliitikaga seonduv mere bioloogiliste ressursside kaitse ja ühine kaubanduspoliitika. Art 3 kohaselt kuulub liidu ainupädevusse ka rahvusvahelise lepingu sõlmimine, kui selle sõlmimist näeb ette liidu seadusandlik akt või kui lepingut on vaja selleks, et võimaldada liidul teostada oma sisemist pädevust, või kui selle sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või nende reguleerimisala. Seega ülalmainitud valdkondades Eesti iseseisvalt rahvusvahelisi lepinguid sõlmida ei saa, olles delegeerinud selle pädevuse ELile. ELi ainupädevuses oleva lepinguga kaasnevad kohustused kolmandate riikide ees lasuvad ELil, mitte liikmesriikidel eraldi lepingupooltena. Sellest tulenevalt ei ole ka tegu välislepinguga VäSSi mõttes ja nende lepingute puhul tuleb läbi viia samalaadne riigisisene menetlus kui ELi teisese õiguse puhul. Sarnane menetlus on ka ELi lepingu art 37 kohaselt sõlmitud ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonna lepingutega kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.27

Kui on tegu välissuhtluse valdkonnaga, kus ELil on liikmesriikidega jagatud pädevus, peavad selle valdkonna lepingute osapoolteks olema ka liikmesriigid iseseisvalt. Selliseid lepinguid nimetatakse segalepinguteks. Jagatud pädevus on näiteks sellistes välissuhtlusega seonduvates valdkondades nagu keskkonnakaitse, arengukoostöö ja humanitaarabi, teadusuuringud, üleeuroopalised võrgud, ühised ohutusprobleemid rahvatervise küsimustes.28 Segalepingud on kohustuslikud, kui lepingu saab jagada kaheks osaks, millest üks kuulub ELi ainupädevusse ja teine liikmesriikide pädevusse. Lepingud, mis ei võimaldaks liikmesriikidel osaleda ilma ELi nõusolekuta, näiteks valdkonnas, kus liidul on ainupädevus, kuid mis siiski sõlmitakse ühiselt, nimetatakse „valedeks“ segalepingute juhtumiteks. Mittetäielikud või osalised segalepingud on need, millega üks või mitu liikmesriiki ei ole ühinenud. Segalepinguid võib defineerida kui rahvusvahelisi lepinguid ELi, liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel, mille puhul liikmesriikide osalus on kas seadusest tulenev või poliitiliselt soovitav. Segalepinguid sõlmitakse tihti ka olukorras, kus EL (Euroopa Liit) oleks võimeline ka üksi lepingut sõlmima. Põhjuseks on see, et liikmesriigid peavad segalepinguid sageli strateegiliselt ja poliitiliselt kasulikuks nii liidu õiguse arengu kui ka nende riiklike huvide kaitse seisukohast.29 Segalepingute puhul võib neis sätestada, et on vajalik vastu võtta ka ELi siseõigusakt, millega jagatakse kohustused ELi riikide ja liidu vahel, et lepingupartneritel oleks selge, kes mille eest vastutab.

Et kindlaks määrata, millal peaks meetmeid võtma ELi institutsioonid ja millal liikmesriigid, kujundas Euroopa Kohtu praktika lojaalsuse põhimõtte üheks ELi välissuhtluse võtmemehhanismiks.30 Lojaalse koostöö põhimõte reguleerib ELi liikmesriikide ja institutsioonide vahelist koostööd.31 Kohus on rõhutanud, et „lojaalse koostöö kohustus on üldiselt kohaldatav ega sõltu sellest, kas ühenduse asjaomane pädevus on ainupädevus või mitte, ega liikmesriikide võimalikust õigusest võtta lepingulisi kohustusi kolmandate riikide suhtes“.32


1 Jüri Raidla eelnõu § 107 sõnastus: „Eesti Vabariigi suhtlemise korra välisriikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega määrab seadus“, RA, ERA.R-2324.1.4; 19.09.1991-13.12.1991, Eesti Vabariigi Põhiseaduslik Assamblee, lk 21.
2 Vt täpsemalt J. Klabbers. Rahvusvaheline õigus. Tallinn: Juura 2018, lk 117–129.
3 SS Wimbledon [1923] PCIJ Series A No. 1.
4 Vt lisaks M. Shaw. The International Status of National Liberation Movements. – Liverpool Law Review 1983/5, lk 19–34
5 Vt S. Chesterman. You, The People: The United Nations, Transitional Administration and State-Building. Oxford University Press 2004; B. Knoll. The Legal Status of Territories Subject to Administration by International Organisations. Cambridge University Press 2008.
6 Vt täpsemalt I. Watson. Indigenous Peoples as Subjects of International Law. Abingdon 2018.
7 Vt lisaks K. Parlett. The Individual in the International Legal System. Cambridge University Press 2011.
8 Vt täpsemalt I. Rossi. Legal Status of Non-Governmental Organizations in International Law. Intersentia 2010; K. Martens. Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law. – Indiana Journal of Global Legal Studies 2003/10 (2), lk 1–24; Z. Pearson. Non-Governmental Organisations and International Law: Mapping New Mechanisms for Governance. – Australian Year Book of International Law 2004/23; S. Charnovitz. Nongovernmental Organizations and International Law. – American Journal of International Law 2017/100 (2); M. T. Kamminga, S. Zia-Zarafi. Liability of Multinational Corporations Under International Law. Kluwer 2000; J. E. Alvarez. Are Corporations „Subjects“ of International Law? – Santa Clara Journal of International Law 2011/9; M. J. Kelly, L. Moreno-Ocampo. The Corporation as a Subject of International Law. – M. J. Kelly. Prosecuting Corporations for Genocide. Oxford University Press 2016.
9 Vt ka K. Land. Rahvusvahelise õiguse subjektide ringi laienemise diskussioonist läbi ajaloo. – Juridica 2002/8, lk 545–556.
10 Vt täpsemalt J. Klabbers. Rahvusvaheline õigus, lk 140.
11 Samas, lk 117–129.
12 Reparation for Injuries [1949] ICJ Reports 174.
13 J. R. Crawford. Brownlie’s Principles of Public International Law. 8th edn. Oxford University Press 2012, lk 105–115.
14 Vt välissuhtlemisseaduse seletuskiri, lk 3.
15 Samas, lk 5.
16 Välissuhtlemisseaduse seletuskiri, lk 4.
17 RT (Riigi Teataja) II 2007, 15.
18 RT (Riigi Teataja) II 2006, 16.
19 RT (Riigi Teataja) II 2006, 16.
20 RT (Riigi Teataja) II 1996, 24/25, 95.
21 Deklaratsioon riikidevahelisi sõbralikke suhteid ja riikidevahelist koostööd käsitlevate rahvusvahelise õiguse põhimõtete kohta vastavalt ÜRO (Ühinenud Rahvaste Organisatsioon) põhikirjale, UN Doc A/RES (Riigieelarve seadus)/2625 (XXV) (1970).
22 UN Doc A/RES/56/83 (2001).
23 Nt Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary v Slovakia) [1997] ICJ Reports 54, lõik 79 (viitab art 41 kavandi kommentaarile); Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights [1999] ICJ Reports 87, lõik 62 (viitab artikli 6 kavandile); Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory [2004] ICJ Reports 136, lõik 140 (viitab artiklile 25); Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965 [2019] ICJ Reports 95, lõik 177 (viitab artiklile 1).
24 Vt lähemalt M. Roger. Riigi rahvusvaheline vastutus erga omnes kohustuste rikkumiste eest. – Juridica 2001/6, lk 422–431.
25 Vt detailsemalt ELi välissuhtlusest nt P. Eeckhout. EU External Relations Law. Oxford University Press 2011 ja B. Van Vooren, R. A. Wessel. EU External Relations Law: Text, Cases and Materials. Cambridge University Press 2014.
26 Eesti riigi välislepingute sõlmimist on täpsemalt käsitletud § 123 kommentaarides; siin on käsitletud vaid ELi välispädevusega seonduvaid aspekte.
27 Ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonna leping on näiteks Euroopa Liidu ja Afganistani Islamivabariigi vaheline leping Euroopa Liidu politseimissiooni Afganistanis (EUPOL AFGHANISTAN) staatust käsitlev leping. Euroopa Liidu Teataja L 294, 12.11.2010, lk 2–8.
28 ELTL (Euroopa Liidu toimimise leping) art 4.
29 M. Klamert. Loyalty and Mixed Agreements. – M. Klamert. The Principle of Loyalty in EU Law. Oxford University Press 2014, lk 183–184. Segalepinguid käsitleb detailselt nt C. Hillion, P. Koutrakos. Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World. Oxford University Press 2010 ja J. Heliskoski. Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States. The Hague 2001. Segaleping on näiteks Raamleping ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Korea Vabariigi vahel. Euroopa Liidu Teataja L 020, 23.01.2013, lk 2–24.
30 Vt nt EK 14.07.2005, C-433/03 – Komisjon vs. Saksamaa, p 6; EK 27.02.2007, C-355/04 – Segi jt vs. nõukogu, p 52; EK 20.04.2010, C-246/07 – Komisjon vs. Rootsi, p 77. Detailsemaks käsitluseks vt P. Van Elsuwege. The Duty of Sincere Cooperation and Its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations. – M. Varju. Between Compliance and Particularism. Heidelberg: Springer 2019.
31 Vt lisaks J. Laffranque. Lojaalsuse põhimõte Euroopa Liidus ja selle mõju Eestile. – Juridica 2001/9, lk 616–625.
32 EK 14.07.2005, C-433/03 – Komisjon vs. Saksamaa, p 6.

Üles